Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm.) Wojewoda D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin A z dnia [...] Nr [...] w sprawie powołania skarbnika Związku Gmin A w osobie H. P. - domagając się stwierdzenia nieważności uchwały. Na poparcie skargi organ nadzoru wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza pkt 7 zał. tabeli I załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. nr 61, poz. 707 z późn. zm.). Na podstawie bowiem informacji udzielonych przez Dyrektora Biura Związku Gmin A (pismo z dnia 8.01.2003 r. L.dz. [...]) organ nadzoru ustalił, że H. P. jest zatrudniona w Związku od 1995 r. na podstawie umowy zlecenia i pracuje na stanowisku głównego księgowego w Starostwie Powiatu L. Posiada wykształcenie średnie ekonomiczne i 32 lata stażu w księgowości w tym 25 lat pełniła funkcje głównego księgowego.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. W załączniku nr 3 do rozporządzenia, w tabeli nr I, Rada Ministrów ustaliła wymagania kwalifikacyjne m.in. dla pracowników urzędów miejskich. W pkt 7 tej tabeli (w pkt 9 w brzmieniu z przed noweli z dnia 3 grudnia 2002 r.) Rada Ministrów ustaliła, że skarbnik w gminie powyżej 100 tys. mieszkańców powinien posiadać wykształcenie wyższe oraz co najmniej 6-letni staż pracy.
Na rozprawie w dniu 9 lipca 2004 r. organ nadzoru sprostował uzasadnienie skargi zarzucając naruszenie pkt 12 w miejsce pkt 7 I tabeli załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia.
W przekonaniu organu nadzoru H. P. nie spełnia kryteriów określonych w rozporządzeniu, nie mogła zatem zostać legalnie wybrana na stanowisko skarbnika Związku.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi twierdząc, że H. P. jest zatrudniona w Związku na postawie umowy zlecenia i nadto pracuje w Starostwie Powiatu L. na stanowisku głównego księgowego. Od wielu lat pełniła zawodowo funkcję głównego księgowego. Z pracy wywiązuje się dobrze. W czasie przeprowadzonej kontroli w dniu 8 listopada 2002 r. RIO dopatrzyło się nieprawidłowości, ponieważ H. P. nie była powołana
Sygn. akt 3II/Wr 219/03 2 na skarbnika Związku. Wobec tego Zgromadzenie na mocy zaskarżonej uchwały dokonało powołania skarbnika Związku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy.
Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Po myśli art.99 ust.1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych, a to oznacza, że w świetle art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu związku gmin sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia
Sygn. akt 3II/Wr 219/03 3 prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, zaliczając do nich przykładowo naruszenie: przepisów ustrojowych, regulujących ustrój i kompetencje organu, normujących procedurę podejmowania uchwał, przepisów prawa materialnego.
Zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenie Związku Gmin A powołało na Skarbnika Związku osobę nie posiadającą wyższego wykształcenia. Jako podstawę prawną wskazano w uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 11 ust.2 pkt 3 statutu Związku Gmin A. W myśl przywołanego art. 18 ust. 2 pkt 3 - do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek przewodniczącego zarządu. Zgodnie z art.69 ust. 3, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W § 11 ust. 2 pkt 3) statutu Związku Gmin A zapisano, że do kompetencji zgromadzenia Związku należy powoływanie i odwoływanie skarbnika Związku, który jest głównym księgowym budżetu, na wniosek przewodniczącego zarządu.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że niewątpliwie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazane wyżej w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wprawdzie właściwe normy kompetencyjne do podjęcia uchwały w omawianej materii przez zgromadzenie związku, jednakże przy powoływaniu skarbnika związku gmin organ ten jest związany także unormowaniami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr. 142 poz. 1593 z późn. zm.), która określa status prawny pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Jak wprost wynika z art. 1 pkt 4) tej ustawy, zawarte w niej uregulowania w zakresie statusu prawnego dotyczą również pracowników zatrudnionych w biurach (lub ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, tym samym odnosząc się do skarbnika związku gmin.
Wymogi stawiane pracownikom samorządowym zostały sformułowane w art. 3 ustawy, a między innymi wskazano w ust. 1 pkt 2), że pracownikiem samorządowym może być osoba, która ma odpowiedni staż pracy i kwalifikacje. Z kolei art. 20 ust. 2 stanowi, że Rada Ministrów, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, określa, w drodze rozporządzenia, zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. W wykonaniu tej delegacji ustawowej obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych
Sygn. akt 3II/Wr 219/03 4 i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61 poz. 707 z późn. zm.) w myśl § 1 ust.l reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych zatrudnionych w biurach (odpowiednikach biur), o których mowa w art. 1 pkt 4) ustawy o pracownikach samorządowych. Na mocy § 3 pkt 3) rozporządzenie ustala tabele stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników, o których mowa w § 1 ust. 1, stanowiące załącznik nr 3 do rozporządzenia. Tabela I załącznika nr 3 - dotycząca stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast (miast na prawach powiatu) - w punkcie 12 dla stanowiska głównego księgowego związku w odniesieniu do jego kwalifikacji ewidentnie wprowadza wymóg wyższego wykształcenia.
Nawiązując natomiast do okoliczności przywoływanych przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, iż pozostają one bez znaczenia w sprawie, ponieważ obowiązujące unormowania nie wprowadzają żadnych odstępstw, poza wyjątkiem określonym w § 17 rozporządzenia, który to przepis stanowi, że pracownicy nie spełniający wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowym wypadku, albowiem rozporządzenie weszło w życie z datą 1 sierpnia 2000 r., zaskarżona uchwała natomiast została podjęta w dniu 12 grudnia 2002 r. W dniu wejścia w życie rozporządzenia H. P. nie pełniła funkcji skarbnika Związku Gmin A. Godzi się także przy tym wskazać, iż ustawa o pracownikach samorządowych nie obejmuje swym zakresem osób, które wykonują prace zlecone na podstawie umowy cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia, co wynika z art. 2 tej ustawy, nadto obowiązujące przepisy wymagają nawiązania stosunku pracy w przypadku skarbnika - głównego księgowego gminy lub związku gmin - na podstawie powołania (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 69 ust. 3 tej ustawy).
W przedstawionym świetle nie może budzić zatem jakichkolwiek wątpliwości, że powołanie na stanowisko skarbnika związku gmin osoby nieposiadającej wyższego wykształcenia stanowi istotne naruszenie prawa, tj. przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów.
Stosownie do art. 94 ust.l ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust.l, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 2 art. 94 - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust.l, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.
Sygn. akt 3II/Wr 219/03 5
Z uwagi na powyższe, uwzględniając fakt, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym, Sąd - stosując się do dyspozycji art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.