Uzasadnienie
W uchwale z 20 kwietnia 1995 r. Rada Gminy B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" i art. 58 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600/ postanowiła przystąpić do realizacji wieloletniej inwestycji obejmującej budowę oczyszczalni ścieków na osiedlu K. i w tym celu zaciągnąć pożyczkę ze środków Wojewódzkiego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej w C. w wysokości 1.000.000. zł na okres spłaty 5 lat. W par. 5 postanowiono, że "w celu zabezpieczenia spłaty pożyczki upoważnia się Zarząd Gminy B. do ustanawiania hipoteki na nieruchomościach, stanowiących własność gminy, tj. oczyszczalni ścieków, o której mowa w niniejszej uchwale".
Uchwałą z 11 sierpnia 1995 r. Rada Gminy B. dokonała zmiany par. 5 uchwały z 20 kwietnia 1985 r. i nadała mu brzmienie następujące:
"1. Tytułem zabezpieczenia spłaty otrzymanej pożyczki: a/ przekazuje się na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. nieodwołalne pełnomocnictwo do dysponowania rachunkiem Gminy. b/ ceduje się na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. dochody Gminy, przyszłe wierzytelności z tytułu corocznego podatku od nieruchomości, należnego od Przedsiębiorstwa Handlowego S. Solo S.C. Oddział w W. Kwota podatku na 1995 rok wynosi 216.741,00 złotych.
- 2. Pełnomocnictwo i cesja przyszłych wierzytelności, określone w pkt 1 obejmują okres spłaty pożyczki i powoduje skutki prawne w przypadku niespłacenia rat pożyczki, określonych umową o pożyczkę."
Uchwałą z 27 września 1995 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ stwierdziło niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy w B. z 11 sierpnia 1995 r. i wezwało Radę do usunięcia nieprawidłowości przez zmianę zmienionego par. 5 uchwały.
Uchwałą z 10 listopada 1995 r. Rada Gminy w B. uchyliła uchwałę z 11 sierpnia 1995 r. zmieniającą uchwałę z 20 kwietnia 1995 r. /par. 2/ i w par. 1 nadała par. 5 uchwały z 20 kwietnia 1995 r. następujące brzmienie:
"1. Tytułem zabezpieczenia spłaty otrzymanej pożyczki przekazuje się na rzecz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. nieodwołalne pełnomocnictwo do dysponowania rachunkiem bankowym Gminy do wysokości kwoty, stanowiącej ratę spłaty pożyczki określonej odrębną umową pożyczki, tj. 250.000 zł od 30 listopada 1997 r.
- 2. Pełnomocnictwo określone w pkt 1 obejmuje okres spłaty pożyczki i powoduje skutki prawne w przypadku niespłacenia rat pożyczki, określonych umową pożyczki".
Uchwałę tą zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Regionalna Izba Obrachunkowa w O. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej udzielenie pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym gminy innemu podmiotowi w celu zabezpieczenia pożyczki narusza przepisy art. 42 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/. Stosownie do tego przepisu organy gminy prowadząc gospodarkę środkami publicznymi, mogą dokonywać wydatków budżetowych w granicach kwot określonych w budżecie przy uwzględnieniu dopuszczalnych przeniesień w sposób celowy i oszczędny.
Udzielenie pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem gminy innemu podmiotowi może prowadzić do naruszenia tej zasady budżetowej. Pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowy można by udzielić innemu podmiotowi wyłącznie w wypadku utworzenia rachunku odrębnego /pomocniczego/, na którym gromadzone byłyby dochody przeznaczone przez radę gminy na spłatę zobowiązań.
W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o oddalenie skargi. Gmina wyjaśniła, że rada gminy jest upoważniona do podejmowania uchwał o zaciągnięciu pożyczek. Warunki ich spłaty i zabezpieczenia nie są uregulowane ani w przepisach o samorządzie terytorialnym, ani przepisach o gospodarce finansowej gmin.
Ustalenie formy zabezpieczenia zaciągniętej pożyczki zależy od woli stron i jest czynnością cywilnoprawną. Z tego względu skuteczność i ważność umowy w tym przedmiocie może być oceniona wyłącznie na podstawie prawa cywilnego.
Zabezpieczenie pożyczki na rachunku bankowym nie może być oceniana jako naruszenie zasad budżetowych, gdyż w uchwalonych przez Radę Gminy budżetach rocznych będą musiały być i zostaną przewidziane wydatki na spłatę wymagalnych rat pożyczki.
Zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 6 prawa budżetowego wydaje się bezprzedmiotowy, skoro przepis ten dotyczy wydatków nieprzewidzianych, a spłata pożyczki będzie w budżecie uwzględniona.
Z tego względu ewentualne dysponowania rachunkiem Gminy przez dającego pożyczkę zawsze dokonywane będzie w granicach określonych w budżecie i zgodne z planowym przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "c" i "d" ustawy o samorządzie terytorialnym w jej brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały oraz przepisy art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600/ regulują warunki zaciągania pożyczek i kredytów przez gminy oraz właściwość organów gminy do podejmowania uchwał w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu gmin Rada Ministrów może udzielić gminie poręczenia spłaty kredytów bankowych, zaciągniętych na finansowanie inwestycji stanowiącej zadanie własne gminy, w ramach zobowiązań określonych w ustawie budżetowej, które mogą być objęte poręczeniami.
Ustawa ta natomiast nie przewiduje udzielania poręczeń gminie na zaciąganie pożyczek u innych podmiotów prawnych niż banki. Powołane wyżej przepisy nie regulują w ogóle warunków i zasad zabezpieczania roszczeń dającego pożyczkę na majątku gminy w wypadku zaciągnięcia pożyczki przez gminę. Według art. 88c pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej mogą przeznaczać posiadane środki na udzielanie oprocentowanych pożyczek. Przepisy tej ustawy, poza cytowanym artykułem, nie określają również warunków zabezpieczania udzielonych z Funduszu pożyczek.
Zasad takich nie ustanawiają, poza ogólną regułą art. 364 kodeksu cywilnego, przepisy tego kodeksu o pożyczce. Szczegółowo natomiast określone zostały warunki i tryb zabezpieczania roszczeń pieniężnych w drodze zarządzeń sądowych w kodeksie postępowania cywilnego. Stosownie do art. 747 pkt 1 Kpc zabezpieczenie roszczeń pieniężnych następuje przez zarządzenie zajęcia ruchomości, wynagrodzenia za pracę albo wierzytelności lub innego prawa. W trybie tego przepisu należy uznać za dopuszczalne zajęcie rachunku bankowego gminy w drodze zarządzenia sądu.
Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego nie można jednak wyprowadzać zasadnego wniosku, by ustanowienie takiego zabezpieczenia dopuszczalne było wyłącznie w trybie postępowania sądowego. Stosunki majątkowe podmiotów prawnych, a zwłaszcza zobowiązania, kształtowane są zasadniczo w drodze umów, do których zalicza się również czynność udzielania pożyczki.
Oznacza to, że według przepisów prawa cywilnego nie można wykluczyć dopuszczalności udzielenia przez gminę zabezpieczenia dającemu pożyczkę, roszczeń pieniężnych z tego tytułu na rachunku gminy. Według art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 31stycznia 1989 r. - Prawo bankowe /Dz.U. 1992 nr 72 poz. 359 ze zm./ posiadacz rachunku bankowego dysponuje swobodnie swoimi środkami pieniężnymi na rachunku. W umowie z bankiem mogą być zawarte postanowienia ograniczające swobodę dysponowania tymi środkami.
Wbrew odmiennym wywodom Regionalnej Izby Obrachunkowej swobody gminy do udzielania poręczeń z tytułu zaciągniętych pożyczek nie ograniczają również przepisy prawa budżetowego.
Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/ podobnie jak pozostałe przepisy tej ustawy określają zasady gospodarowania środkami finansowymi budżetu gminy, a nie warunki obsługi i korzystania z rachunku bankowego. Ponadto, co słusznie podniosła gmina B., wydatki na spłatę pożyczki zaciągniętej w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej będą wprowadzane do budżetu gminy jako planowane i wymagalne wydatki i z mocy corocznej uchwały budżetowej Rady Gminy będą podlegały wykonaniu. Spłata pożyczki zatem będzie również wykonaniem zadań finansowych budżetu gminy.
Prowadzi to do wniosku, że na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe /Dz.U. 1992 nr 72 poz. 359 ze zm./ gmina, która uzyskała od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pożyczkę pieniężną, może udzielić Funduszowi zabezpieczenia tej pożyczki przez stosowne ograniczenie swojej swobody dysponowania środkami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunku bankowym w drodze umowy z bankiem.
Z zaskarżonej uchwały Rady Gminy B. wynika, że zakres zabezpieczenia udzielonego przez gminę ograniczony został do wysokości wymagalnej rocznej raty długu.
W uchwale mowa jest o zabezpieczeniu polegającym na udzieleniu Funduszowi pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym gminy do określonej wysokości. Pełnomocnictwo takie nie odpowiada warunkom art. 14 ust. 1 prawa bankowego i może być przez bank kwestionowane. Brak ten może być jednak uzupełniony przez zawarcie umowy, o jakiej w tym przepisie mowa, bądź przez potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa przez bank, co będzie równoznaczne z zawarciem umowy. Uchybienie to zatem należy ocenić jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę należało oddalić.