Uzasadnienie
W dniu 17 października 2014 r. K. Sp. z o.o. (KSWiK) złożył wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy M. na okres od dnia 28 grudnia 2014 r. do dnia 27 grudnia 2015 r.
Wójt Gminy M. pismem z dnia 13 listopada 2014 r. wystąpił do Przewodniczącej Rady Gminy M. o zatwierdzenie przez Radę Gminy taryf, informując że przeprowadził weryfikację wniosku i stwierdził, iż wniosek został opracowany zgodnie z aktualnymi przepisami.
Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy M. odmówiła zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez wnioskodawcę w kwocie 9,34 zł netto + podatek VAT za 1 m³ dostarczonej wody oraz w kwocie 23,75 netto + podatek VAT za 1 m³ ścieków, przedłożonych na podstawie wniosku z dnia 17 października 2014r.
W uzasadnieniu do uchwały Rada Gminy wskazała, że w dniu 15 listopada 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf przedstawionych przez KSWiK, uzasadniając swoje stanowisko niewłaściwym sposobem liczenia amortyzacji. Rada podniosła, że we wszystkich poprzednich wnioskach taryfowych KSWiK, przy ustalaniu niezbędnych przychodów pozycja kosztów bezpośrednich – amortyzacja – składała się z dwóch części: amortyzacja ogółem minus amortyzacja pokryta dotacją.
Począwszy od IV kwartału 2013r. we wnioskach taryfowych wartość i sposób liczenia amortyzacji uległo zmianie. Skorygowano stan środków trwałych, obniżając ich wartość, a do kosztów bezpośrednich zaliczono amortyzację ogółem.
Nadzór prawny Wojewody D. utrzymał decyzje Rady Gminy w mocy. W związku z powyższym kolejne wnioski taryfowe (składane co 3 miesiące: uchwały z 26.02.2014, 28.05.2014, 22.08.2014) były załatwiane negatywnie i w ten sam sposób uzasadniane. KSWiK złożył skargę do WSA we Wrocławiu na uchwały, a obecnie sprawa jest w toku postępowania.
Podejmując uchwałę obecną i poprzednie o odmowie zatwierdzenia taryf Rada Gminy kierowała się następującymi przesłankami:
- a) w świetle obowiązujących przepisów odpisy amortyzacyjne od części wartości początkowej środka trwałego, która sfinansowana została dotacją, nie mogą stanowić kosztów uzyskania przychodów, a co za tym idzie nie mogą być ujęte w taryfach; koszty świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych obciąża się jedynie kosztami inwestycji finansowanych ze środków własnych, w tym kredytów i pożyczek spłacanych przez KSWiK,
- b) nowy sposób ujmowania amortyzacji decydująco wpływa na wysokość ceny ścieków,
- c) wniosek taryfowy należy rozpatrywać nie tylko pod kątem poprawności formalnej, ale także pod kątem ekonomicznym, tj. racjonalizacji kosztów, optymalizacji dochodów z usług itp.,
- d) spółka KSWiK jest zobowiązana do zapewnienia ochrony odbiorców swoich usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat,
- e) Rada Gminy posiadając kompetencje do zatwierdzania taryf, ma możliwość sprawowania kontroli zasadności wysokości proponowanych i stosowanych cen i opłat,
- f) wiele składników alokacji niezbędnych przychodów, które – obok ilości dostarczanej wody i odbieranych ścieków – decydują o cenie, powinno być poddanych szczegółowej analizie: wynagrodzenia i pochodne, usługi obce, koszty pośrednie, marża zysku, hurtowe oczyszczanie ścieków, usługi na rzecz innych oddziałów.
W dniu 31 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Wojewody D. (działającego jako organ nadzoru) na powyższą uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r.
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2015 r.,poz.139).
Wojewoda D. w pierwszej kolejności zauważył, że z treści uzasadnienia do uchwały nie wynika jednoznacznie, jakie przepisy oraz w jaki sposób zostały naruszone przy sporządzaniu taryf. Na potrzebę szczegółowego uzasadnienia przez radę gminy zarzutu niezgodności taryfy z przepisami wskazuje zaś orzecznictwo sądowe.
W ocenie organu nadzoru, szczególnie niejasne jest oparcie odmowy zatwierdzenia taryf o fakt niewłaściwego sposobu liczenia przez Spółkę amortyzacji.
W trakcie trwania postępowania nadzorczego, w dniu 29 grudnia 2014 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo Prezesa Zarządu KSWiK, które zawiera uzasadnienie stanowiska Spółki w zakresie dokonanej przez Radę Gminy M. oceny przedłożonego wniosku taryfowego.
W ocenie Wojewody analiza argumentów przedstawionych przez Radę Gminy oraz Spółkę prowadzi do wniosku, że Spółka sporządzając taryfy posłużyła się sposobem amortyzowania środków trwałych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tzw. amortyzacją bilansową). W konsekwencji Spółka wliczyła do kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych amortyzację bilansową, czyli w pełnej wysokości niezależnie od źródeł finansowania nakładów na wytworzenie środka trwałego. Spółka nie pomniejszyła zatem amortyzacji o część odpowiadającą kwotowo dotacji otrzymanej ze środków Unii Europejskiej.
Z kolei, jak twierdzi Wojewoda, według Rady Gminy Spółka powinna dokonać amortyzacji środków trwałych zgodnie z ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, gdyż Rada Gminy zakwestionowała sposób określenia kosztów Spółki, uznając, że kosztów działalności Spółki - zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych – nie stanowią odpisy amortyzacyjne od tej części wartości początkowej środka trwałego, która została sfinansowana otrzymaną dotacją.
Mając na uwadze przepisy art. 20 ust. 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej "uzzwzoś" oraz § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zwanego dalej "rozporządzeniem" a także fakt, iż przepisy wymienionych aktów prawnych, nie określają wprost szczegółowego sposobu amortyzowania środków trwałych przez przedsiębiorstwo przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf – w ocenie Wojewody przepisy te wskazują natomiast, że Spółka ustalając niezbędne przychody, uwzględniła koszty amortyzacji planowane na podstawie kosztów ustalonych zgodnie z przepisami o rachunkowości.
Organ nadzoru ponadto zauważył a następnie wyjaśnił, że inny jest cel wprowadzenia amortyzacji bilansowej a inny amortyzacji podatkowej. Analizując przepisy uzzwzoś a także wskazanego rozporządzenia, Wojewoda podkreślił, że Spółka ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację (§ 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia). Koszty te z kolei planuje się m.in. na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości (§ 7 ust. 1 pkt 1 rozp.).
W związku z tym organ nadzoru uznał, że Spółka sporządzając taryfy prawidłowo wliczyła do kosztów świadczenia usług amortyzację bilansową, czyli w pełnej wysokości niezależnie od źródeł finansowania nakładów na wytworzenie środka trwałego. Oznacza to, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat, Spółka – w zakresie ustalania wartości amortyzacji środków trwałych – nie może stosować przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, gdyż przepis § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nakazuje stosować do poniesionych przez Spółkę kosztów przepisy ustawy o rachunkowości. Kwestia częściowego finansowania środka trwałego ze środków pochodzących z dotacji jest odrębną kwestią Spółki, mającą wpływ na wysokość podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych i nie wiąże się z przychodami i kosztami Spółki na potrzeby sporządzenia taryf.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko działająca w imieniu organu gminy pełnomocnik wskazała, że stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zzwzoś, rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zgodnie zaś z § 3 okt 1b powołanego wyżej rozporządzenia, opracowując taryfę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
W przedmiotowej sprawie Rada Gminy M. wskazała, iż podstawą prawną jej podjęcia zaskarżonej uchwały są przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 23, art. 25 i art. 27 w zw. z § 6, 7 i 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wszystkie te przepisy stanowią podstawę do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryfy.
W świetle powyższego, przepisy które nie zostały spełnione przez przedsiębiorstwo zostały wskazane w podstawie prawnej, zaś uzasadnienie uchwały zawiera doprecyzowanie powyższego, poprzez formę opisową naruszeń jakich dopuściła się Spółka.
Zastosowana przez Spółkę zasada opracowania taryf pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawodawcy (art.
23) oraz wymienionego rozporządzenia. Przy ustalaniu bowiem niezbędnych przychodów należy brać pod uwagę koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację lub wartość umorzenia, raty kapitałowe (ponad wartość amortyzacji), odsetki od zaciągniętych kredytów i pożyczek, rezerwy na należności nieregularne, marżę zysku przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, koszty zakupu wody lub koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Ustawodawca przewidział zatem wzajemną relację pomiędzy kosztami eksploatacji, w tym amortyzacją a ratami kapitałowymi (ponad wartość amortyzacji) oraz odsetkami od zaciągniętych kredytów i pożyczek. Konkretyzacja powyższych zasad znalazła swój wyraz w treści aktu wykonawczego, tj. w ww. rozporządzeniu. W rozdziale 2 określono kryteria ustalania niezbędnych przychodów. W treści § 6 przyjęto, że przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym: amortyzację (...).
Natomiast w § 7 określono, że koszty o których mowa w § 6 pkt 1 -5, planuje się w sposób określony w ust. 1 pkt 1 i 2. Przy czym wskazano, że inwestycje modernizacyjno–rozwojowe i ochrony środowiska realizuje się zarówno ze środków własnych, z kredytów i pożyczek oraz z dotacji lub subwencji (ust. 3), natomiast koszty świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych obciąża się kosztami inwestycji finansowanych ale ze środków własnych, w tym kredytów lub pożyczek spłacanych przez przedsiębiorstwo(ust. 4).
Zatem rozporządzenie nie wskazuje w jaki sposób i w jakiej wysokości przedsiębiorstwo wodociągowe winno amortyzować składniki majątkowe oraz w jakiej wysokości amortyzacja winna być uwzględniana w kosztach eksploatacji i utrzymania przedsiębiorstwa w ujmowanych w taryfach. W tym zakresie, w ocenie Rady Gminy zastosowanie winny zatem znaleźć ogólne zasady przewidziane w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tak też w: Przeglądzie Podatku Dochodowego nr 15 z 1.08.12010r.; piśmie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w interpretacji [...] z [...]r.).
W powyższych stanowiskach jednoznacznie wskazuje się, że odpisy amortyzacyjne od tej części wartości początkowej środka trwałego, która sfinansowana została otrzymanym wsparciem finansowym, nie mogą stanowić kosztów uzyskania przychodów prowadzonej działalności, a co za tym idzie nie mogą być ujęte w taryfach. Ustawodawca przewidział zasadę, że w wypadku gdy wartość ustalonej amortyzacji nie pokrywa rat kapitałowych przedsiębiorstwo ustalając poziom przychodów niezbędnych dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat uwzględnia wysokość tych rat kapitałowych.
Ponadto treść regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia nie wskazuje na jakąkolwiek możliwość wliczania do kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych środków uzyskanych z dotacji, w tym również w zakresie amortyzacji liczonej od środków trwałych, które sfinansowane zostały z otrzymanego wsparcia finansowego. Prowadziłoby to bowiem do kuriozalnej sytuacji – przenoszenia na odbiorcę usług kosztów, które nie mogą stanowić kosztów uzyskania przychodów prowadzonej działalności przez przedsiębiorcę.
Złożona przez organ nadzoru skarga budzi zdziwienie strony przeciwnej w aspekcie wcześniejszych uchwał Rady Gminy odmawiających zatwierdzenia taryf z identycznym uzasadnieniem, gdzie Wojewoda ich nie kwestionował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W badanej sprawie istotą sporu jest, czy przedsiębiorstwo sporządzając taryfy do ich zatwierdzenia przez radę gminy winno wliczać do kosztów świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych środki uzyskane z dotacji.
Taryfy opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków podlegają zatwierdzeniu przez radę gminy w drodze uchwały na podstawie art.24 ust. 1 i ust.
5. Do kompetencji rady, w myśl art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Przesłanką do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf jest sporządzenie ich niezgodnie z przepisami.
W Rozdziale czwartym tej ustawy zamieszczony został art. 20 ust. 2, który stanowi, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług". Natomiast w art. 2 pkt 2 zawarta jest definicja ustawowa niezbędnych przychodów, stanowiąc "Użyte w ustawie określenia oznaczają: niezbędne przychody - wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzenia ścieków, które przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku". Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonej uchwale, że przesłanka zgodności z przepisami prawa wymaga uwzględnienia uzasadnionych kosztów.
Jest to przesłanka ustawowa, której naruszenie powoduje niezgodność z przepisami prawa. Przy wykładni tej przesłanki wskazać należy na § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). który stanowi, że koszty uzasadnione, to "koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorów i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy". Na takie więc określenie kosztów uzasadnionych obliguje ustawa w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e wskazując, że przy ustaleniu niezbędnych przychodów, realizując delegację ustawową, Minister obowiązany jest uwzględnić zapewnienie ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Tak więc art. 24 ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, musi być interpretowany w związku z rozwiązaniami prawnymi regulującymi zasady ustalania taryf. Naruszenie tych przepisów prowadzi do sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami prawa.
Zgodnie z § 3 pkt 1b rozporządzenia taryfa powinna być opracowana przez przedsiębiorstwo w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
Opracowując projekt taryf przedsiębiorstwo powinno uwzględnić koszty eksploatacji i utrzymania, w tym amortyzację (§ 6 pkt 1a), przy czym koszty wynikające z inwestycji obejmują m.in. odsetki od kredytów lub pożyczek zaciągniętych na realizację inwestycji oraz koszty finansowe ich obsługi (§ 7 ust. 2 pkt 2). W rozporządzeniu wymienia się źródła finansowania inwestycji, a więc środki własne, kredyty lub pożyczki oraz dotacje i subwencje (§ 7 ust. 3). W § 7 ust. 4 wyraźnie zaś wskazano, co zupełnie umknęło Wojewodzie D. pod wpływem pisma KSWiK z dnia 29 grudnia 2014 r., że koszty świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych obciąża się kosztami inwestycji finansowych ze środków własnych, w tym z kredytów lub pożyczek spłacanych przez przedsiębiorstwo.
Powyższe przepisy zostały trafnie podane w zaskarżonej uchwale jako uzasadniające stwierdzenie, że projekty taryf zostały sporządzone niezgodnie z nimi. Wiadomym jest, że skarżące przedsiębiorstwo uzyskało dotację, czyli bezzwrotne i nieodpłatne przysporzenie, pozwalającą na częściowe sfinansowanie inwestycji w postaci środków trwałych. W majątku skarżącego znalazł się więc ekwiwalent dotacji w postaci określonych środków trwałych. Nie powstały one ze środków własnych skarżącego, do których rozporządzenie nie zalicza dotacji. Wszelkie związane z nimi koszty nie podlegają dlatego rozliczeniu z odbiorcami usług, w tym koszty wynikające z amortyzacji lub wartości umorzenia albo rat kapitałowych.
W ocenie Sądu powołanie tych przepisów było wystarczające do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Przedstawiona odpowiedzi na skargę dodatkowa argumentacja czerpana z przepisów prawa podatkowego na poparcie swoich racji była więc całkowicie zbędna, skoro kwestie powyższe reguluje sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ww. rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Skarżący nie tylko uzyskał częściowy zwrot poniesionych kosztów w postaci dotacji, więc nie powinien domagać się ponownego zwrotu od odbiorców usług, ale ponadto uzyskanie dotacji miało określony wpływ na koszty uzyskania przychodów w postaci odpisów amortyzacyjnych w podatku dochodowym od osób prawnych (art. 15 ust. 6 u.p.d.o.p. i art. 16 ust. 1 pkt 48 tej ustawy), a w konsekwencji zwiększenie podatku dochodowego. Powiększenie to niewątpliwie zostało uwzględnione przy ustalaniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa (art. 23 ust. 1g ustawy, § 6 pkt 1b rozporządzenia).
Nie jest istotne, że skarżący nalicza amortyzację od środków trwałych pozyskanych za dotacje zgodnie z ustawą o rachunkowości, lecz że zgodnie z powołanym § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia koszty świadczenia usług wodociągowych i kanalizacyjnych nie mogą obciążać kosztów inwestycji finansowych z dotacji. W kosztach przedsiębiorstwa niewątpliwe należało uwzględnić amortyzację, lecz pomniejszoną o równowartość dotacji. Przedsiębiorstwo, aby być w zgodzie zarówno z przepisami księgowymi jak i przepisami podatkowymi, musi w wielu wypadkach naliczać odrębnie amortyzację dla celów podatkowych i odrębnie dla celów księgowych. Natomiast na potrzeby ustalania taryf przedsiębiorstwo, powinno posługiwać się ściśle przepisami uzzwzoś i rozporządzenia wykonawczego, a więc nie tylko przepisem § 7 ust. 1 pkt 1 (co wyraźnie akcentowane jest w skardze) ale również ust. 4 i 5 tegoż paragrafu.
Z tych względów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jak w sentencji.