Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. Nr [...], wydane na podstawie § 32 ust.14 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów/Dz. U Nr 4 poz. 14/, utrzymujące w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...]r. w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.
W sprawie ustalono, iż w dniu [...]r. Zastępca Komendanta KP w B. - R. N. stwierdził wyczuwalną woń alkoholu od J. L., który przyznał, iż dzień wcześniej spożywał alkohol, a w dniu [...]r. w trakcie pełnienia służby spożył dwa piwa. Badanie na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu potwierdziło ten stan. Stwierdzenie powyższego stanowiło podstawę do wszczęcia w dniu [...]r. przeciwko J. L. postępowania dyscyplinarnego, zakończonego wydaniem orzeczenia w dniu [...]r. w którym uznano go winnym przewinienia o to, że w dniu [...]r. w B. pełniąc obowiązki Referenta Referatu Prewencji KP w B., podczas pełnionej służby znajdował się w stanie nietrzeźwości (czyn z art. 70 § l Ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks Wykroczeń /Dz. U Nr 12 poz. 114/) oraz w dniu [...]r. pełniąc obowiązki Referenta Referatu Prewencji KP w B. wykonując obowiązki służbowe w podległym mu rejonie, bez powiadomienia i zgody przełożonego opuścił go udając się do swojego miejsca zamieszkania(czyn z § 5 Zarządzenia nr 15/99 KGP z dn. 23.09.1999r w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych).
Powołanym wyżej orzeczeniem dyscyplinarnym wydanym na podstawie art. 134 ust. l pkt 10 Ustawy o Policji z dnia 06.04.1990r. /tekst jednolity Dz. U. Nr 101. poz. 1092 z poz. zm./ wymierzono J. L. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
W odwołaniu od powyższego orzeczenia J. L. podniósł, że orzeczenie jest dlań krzywdzące i wniósł o złagodzenie kary, powołując się na ciężką sytuację życiową. Odwołujący nie kwestionował prawidłowości ustaleń w zakresie wykonywania obowiązków służbowych w stanie nietrzeźwości. Natomiast nie zgodził się z drugim z zarzucanych mu czynów twierdząc, że informował przełożonego mł. asp. J. S. o tym, że dwa razy w tygodniu będzie jeździł do domu po żonę, na co uzyskał zgodę. O wspomnianym fakcie był informowany również kierownik prewencji oraz każdorazowo dyżurny.
Komendant Wojewódzki Policji we W. w motywach rozstrzygnięcia powołał się na materiał dowodowy w postaci zeznań świadków J. G., R. N., Z. H. oraz wyjaśnienia samego obwinionego jednoznacznie wskazujący na to, że w dniu [...]r. J. L. wykonywał obowiązki służbowe w stanie nietrzeźwości i na pewien czas opuścił bez zgody właściwego przełożonego rejon pełnienia służby. Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta znajdującego się w stanie nietrzeźwości jest jednym z najcięższych przewinień dyscyplinarnych i w związku z tym wymierzona kara dyscyplinarna jest w opinii organu jest adekwatna do popełnionego czynu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, szczegółowo opisując przebieg swojej służby. Ponadto skarżący zarzucił organowi pominięcie zeznań kierownika referatu i naczelnika prewencji na okoliczność zgłaszania wyjść z komisariatu oraz zlekceważenie opinii psychologa Komendy Wojewódzkiej we W., który po badaniu w dniu [...]r. stwierdził silną depresję zawodową z rozpoznaniem wtórnej choroby alkoholowej.
Pismem procesowym z dnia [...]r. uzupełniającym skargę skarżący dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przepisów:
- - § 9 ust. l Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 grudnia 1997 r. - w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz. U. Nr 4 poz. 14/ poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób lakoniczny, bez ustalenia wszystkich okoliczności i przyczyn popełnienia przewinienia i naruszenia dyscypliny służbowej,
- - § 15 pkt 2 wspomnianego Rozporządzenia albowiem nie przeprowadzono koniecznych badań celem ustalenia ewentualnej choroby alkoholowej i zasadności skierowania na leczenie uzależnienia od alkoholu, pomimo iż psycholog Komendy Wojewódzkiej we W. w wydanej w dniu [...]r. opinii stwierdził u skarżącego silną depresję zawodową z rozpoznaniem wtórnej choroby alkoholowej i zalecił umożliwienie leczenia w ośrodkach resortowych, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania w innym trybie,
- - § 24 ust. l w zw. z § 27 ust. 2 Rozporządzenia poprzez wymierzenie kary dyscyplinarnej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i z naruszeniem zasad stosowanych przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej,
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Według organu II instancji podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogą być uwzględnione w toku postępowania przed sądem administracyjnym, albowiem nie ustala on okoliczności i przebiegu zdarzeń, które legły u podstaw wydania decyzji a skarżący miał możliwość na etapie prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego stawiać wnioski dowodowe w celu wszechstronnego zbadania okoliczności, które dotyczyły zarzucanych mu czynów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać też należy, iż granicę sądowo- administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem o czym stanowi art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) i tylko naruszenie prawa powstałe podczas wydawania zaskarżonego aktu uzasadnia jego uchylenie, czyli wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145§1 pkt1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz 1270).
Oceniając pod tym względem rozstrzygnięcie będące przedmiotem osądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny ma znaczenie dla poprawnego, zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, zgodzić się należy z generalnym zarzutem skargi, iż przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne obarczone jest wadą polegającą na naruszeniu przepisów i zasad dotyczących postępowania administracyjnego i dyscyplinarnego. W szczególności pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W sytuacji bowiem, gdy strona składa wnioski dowodowe w celu wskazania istotnych dla sprawy okoliczności, przeczących tezie przyjętej przez organ administracji, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów chyba, że wynikają z nich okoliczności już udowodnione lub znane organowi z urzędu.
Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (wyrok z 29.09.1997r. I SA/Wr 700/00) W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd podkreślający kluczowe znaczenie zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, o czym stanowi art.77 kpa. Przy tym organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 KPA odmówić dowodowi waloru wiarygodności, ale tylko wtedy gdy uzasadni z jakiej przyczyny to czyni. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący będąc przesłuchiwanym w charakterze obwinionego wyjaśnił, iż o opuszczeniu komisariatu w dniu [...]r. w celach prywatnych nie informował nikogo.
Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zakwestionowała ustalenia, wedle których oddaliła się z miejsca pełnienia służby bez powiadomienia przełożonych, twierdząc, iż informowała swojego bezpośredniego przełożonego J. S., że dwa razy w tygodniu będzie jeździła po żonę w godzinach pełnienia służby, na co ten wyraził zgodę. Według twierdzeń skarżącego o tych wyjazdach wiedział także kierownik prewencji i każdorazowo dyżurny. Natomiast organ odwoławczy zignorował wyjaśnienia strony w zakresie ustalenia tych okoliczności, mających znaczenie dla sprawy i pominął dowody zaoferowane przez nią na tę okoliczność, bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie.
Z kolei organ I instancji w ogóle odstąpił od przesłuchania bezpośredniego przełożonego skarżącego- J.S. z powodu jego nieobecności w pracy (k. 19). Materiał aktowy badanej sprawy świadczy zatem o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodzić się również należy ze skarżącym, że w analizowanej sprawie naruszone zostały przepisy określające zasady i tryb procedury dyscyplinarnej zawarte w obowiązującym w 2002 roku rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz. U Nr 4 poz. 14/. Przepis §22 pkt 8 powołanego rozporządzenia przewidywał,że "w przypadku wniosku o wymierzenie kary wydalenia ze służby przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych, przed wydaniem orzeczenia o ukaraniu, wzywa się obwinionego do raportu w celu zapoznania go z wnioskami prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i wysłuchania obwinionego. W raporcie uczestniczy prowadzący postępowanie. O terminie raportu należy powiadomić organizację związkową, której przedstawiciel może uczestniczyć w raporcie.
Obwinionemu doręcza się sprawozdanie w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem". Wskazać należy iż wspomniana procedura jest obligatoryjna i uprzednia. Obligatoryjność oznacza zarówno obowiązek wszczęcia tej procedury, jak i wyczerpania wszystkich składających się na nie elementów, a to:
- - doręczenia obwinionemu sprawozdania w terminie umożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem,
- - powiadomienia organizacji związkowej o terminie raportu w celu umożliwienia jej przedstawicielowi udziału w raporcie,
- - wezwania obwinionego do raportu w celu zapoznania go z wnioskami prowadzącego postępowanie dyscyplinarne,
- - wysłuchania obwinionego.
Uprzedniość z kolei oznacza, że omawiany tryb musi nastąpić przed aktem wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Z akt sprawy wynika że po zapoznaniu obwinionego z aktami postępowania zamknięto postępowanie dowodowe i sporządzono sprawozdanie z postępowania dyscyplinarnego, w którym sformułowano wniosek o wymierzenie obwinionemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, na którym Komendant Powiatowy Policji w Z. zawarł wniosek o wymierzenie kary wydalenia ze służby. Tym samym nie spełniono wymogu zawartego w §22 pkt 8 cytowanego rozporządzenia poprzez doręczenie sprawozdania z przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego w terminie uniemożliwiającym zapoznanie się z nim przed raportem.
Powyższe uchybienie wobec stwierdzenia - w wskazanym wyżej zakresie- uchybienia przepisom art. 7, art. 77 i art.80 kpa nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Jedynie na marginesie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002r. r. K 36/00 (OTK-A 2002/5/63), w którym badano konstytucyjność przepisu art.139 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 Nr 7, poz.58 ze zm.) jako podstawy prawnej do wydania w akcie wykonawczym przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego, zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów /Dz. U. Nr 4 poz. 14/.
Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145§1 pkt 1 c powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Z uwagi na regulację art. 152 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie orzeczono w tym przedmiocie, gdyż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia uprawomocnienie się kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby nie prowadziło do automatycznego wykonania tego orzeczenia.lecz dopiero zobowiązywało właściwy organ do podjęcia stosownej czynności (wydania rozkazu) w przedmiocie wydalenia. Tym samym zaskarżone orzeczenie nie posiada odrębnego atrybutu wykonalności.