Uzasadnienie
Miejski Inspektor Sanitarny w O., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 40 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), art. 63 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157) oraz art. 3 pkt. lit 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575; Nr 106, poz. 668) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr a przy ul. [...] w G. Opiniując pozytywnie przedłożony projekt decyzji, organ sanitarny zawarł zastrzeżenia, co do skanalizowania magazynu żywca; wydzielenia oddzielnych stanowisk dla krów i trzody; zasugerował możliwość schładzania pomieszczeń przewidzianych na odpady produkcyjne oraz zapewnienia w pomieszczeniach rzeźni rozdziału prac niebezpiecznych sanitarnie i bezpiecznych.
W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycji obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią, z przeznaczeniem na zakład świadczący usługi w zakresie uboju i rozbioru zwierząt rzeźnych. Organ dodał, że Burmistrz [...] przedłożył do zaopiniowania wraz z projektem decyzji: "Koncepcją modernizacji i rozbudowy zakładu uboju trzody chlewnej bydła i rozbioru mięsa w G." opracowaną przez A Sp. z o.o. w G. i "Oceną oddziaływania na środowisko istniejącej ubojni oraz projektowanej modernizacji i rozbudowy", autorstwa mgr inż. B. P. — biegłego z listy Wojewody [...]. Organ sanitarny podniósł, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załączników, wynikało, że przebudowa w/w ubojni została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 10 lit.g rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz.589).
Ponadto organ podkreślił, że istniejący od 1945r. zakład uboju i przetwórstwa zwierząt rzeźnych zostanie zmodernizowany i dostosowywany do aktualnie obowiązujących przepisów, zgodnie z zaleceniami służb weterynaryjnych, co spowoduje zmniejszenie uciążliwości obiektu dla środowiska. Dodał, że w aktualnym stanie, w zakładzie prowadzony jest ubój trzody i bydła w ilości ok. 35 jednostek przeliczeniowych tygodniowo, co w miesiącu daje ok. 90 sztuk trzody i 5 sztuk bydła oraz prowadzona jest produkcja wędlin i wyrobów wędliniarskich - ok. 1200 kg.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. i M. H., żądając od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. "cofnięcia" zaskarżonego postanowienia opiniującego pozytywnie projekt decyzji w sprawie rozbudowy pomieszczeń po byłej masarni oraz budowy nowego obiektu na działce Nr a. Zaakcentowali, że są sąsiadami działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a ponadto jest ona położona przy ulicy zabudowanej domami mieszkalnymi. Wskazali, że na spornej działce znajduje się piętrowy dom, w którym na piętrze znajdują się pomieszczenia w części zamieszkałe, a pozostałe służą jako biura właścicielki ubojni, zaś na parterze usytuowany jest sklep mięsny. Na podwórku znajduje się garaż i szopa na węgiel, pomieszczenie chłodni, które zamieniono na ubojnię i pomieszczenie byłej masarni, oraz przyległe szopy gdzie przetrzymuje się skóry i inne przedmioty. Wzdłuż budynku mieszkalnego zrobiono drogę wjazdową i wyjazdową na utwardzony plac z tyłu ubojni, a ruch wjeżdżających samochodów po towar oraz z dostawami jest bardzo duży.
Przywożone zwierzęta najpierw rozładowuje się na rampę a następnie na ziemię, po czym wpędza się do boksu lub bezpośrednio do uboju, a następnie są czyszczone samochody z odchodów, szuflą albo wodą pod ciśnieniem. To wszystko czyni niesamowity hałas, kwik, pisk trzody, ryk bydła, smród odchodów i warkot traktorów, spaliny oraz chmary much. Składowane od wczesnych godzin rannych do popołudnia wnętrzności w pojemnikach na śmieci oraz składowane odchody kilka metrów od okien skarżących, nie pozwala im zamieszkiwać i normalnie funkcjonować a okna muszą być pozamykane z uwagi na odór i muchy.
Ponadto skarżący zanegowali podane wielkości przerobowe przez właścicielkę ubojni i uznali, że są one zaniżone o 100%. Zaznaczyli, że w 1973r. zakupili działkę, sąsiadującą ze sporną działką, rzeźnia ubijała wówczas tygodniowo 3 - 4 sztuk trzody i 1 sztukę bydła.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., na podstawie art. 138 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż po przeanalizowaniu przedłożonych materiałów i przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 2001.07.06, stwierdzono, iż obiekt związany z przetwórstwem mięsa (wg oświadczenia właściciela zakładu) istniał na terenie działki już przed rokiem 1945. Lokalizacja zakładu zgodnie z zapisem projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. nr [...] z dnia 29.11.1988 roku. Organ podkreślił, że przedmiotem opinii organu I instancji była koncepcja przebudowy istniejącego zakładu (nie stan istniejący), która przewiduje następujące rozwiązania modernizacyjne: likwidację produkcji wyrobów wędliniarskich; przesunięcie głównych działów produkcji — ubój i rozbiór mięsa w głąb działki; wykonanie nowej instalacji (kanalizacji) sanitarnej i technologicznej; wydzielenie magazynu na odpady produkcyjne; wielkość uboju na poziomie ok. 34 jednostek przeliczeniowych na tydzień (średnio - 90 szt. trzody i 5 szt. bydła); przyjęte rozwiązania zgodnie z "Oceną oddziaływania na środowisko..." nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych norm w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza poza terenem działki. Dodatkowo podał, że również obecna działalność zakładu (ubojnia z masarnia) nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych norm zakresu hałasu i zanieczyszczenia powietrza.
M. i B. H. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]. Uznali, iż błędnie organ ocenił zapis aktu notarialnego, bowiem w spornym obiekcie nie może być dokonywany ubój zwierząt, gdyż byłoby to sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ stwierdził, że obiekt, o którym mowa w postanowieniu, już przed rokiem 1945 związany był z przetwórstwem mięsa a więc nie z ubojem. Zaakcentowali, że teren, na którym znajduje się wspomniany obiekt stanowi teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, istniejącej i projektowanej, a zgodnie z uchwałą dopuszczalne są jedynie remonty i modernizacja budynków. Uchwała nie przewiduje zmiany sposobu użytkowania. W programie usług, uchwała przewiduje wyłącznie rzemiosło usługowe, do którego nie można zaliczyć zakładu uboju zwierząt.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że oceniając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organy Inspekcji Sanitarnej dokonują sprawdzenia poprawności przyjętych rozwiązań inwestycji w zakresie higieny środowiska, a nie zgodności z prawem miejscowym.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2001r., podnieśli, iż na całej szerokości ich dom przylega ze ścianą ubojni oraz częściowo ze ścianą byłej chłodni i biura masarni. Podali, że w ubojni, codziennie ubija się od 70-90 sztuk trzody i 2-3 sztuki bydła. Chłodnię natomiast ustawiono w barakowozie. Oświadczyli, iż w takich warunkach po prostu nie da się żyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż zarzucanych w skardze. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O., utrzymujące w mocy postanowienie I instancji opiniujące pozytywnie zamierzenie inwestycyjne, polegające na przebudowie i rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach określonych w tym przepisie wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organami tam wymienionymi. W odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaje się po uzgodnieniu z powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 40 ust 4 pkt. 2).
Natomiast z treści art. 40 ust. 4a wynikało, że "Uzgodnienia, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i pkt 2, podejmowane są przez właściwe organy w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, na podstawie ocen oddziaływania na środowisko, sporządzanych przez biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa." Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem każdy z organów współdziałających, wymienionych w art. 40 ust. 4, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia).
W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie Miejski Inspektor Sanitarny, do którego Burmistrz wystąpił o uzgodnienie w trybie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy, powinien oceniać zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie ocen oddziaływania na środowisko, sporządzonych przez biegłych (ust. 4a). Zatem zakresem postanowienia organów sanitarnych winne być objęte kwestie wymogów i warunków niezbędnych do zminimalizowania niekorzystnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zdrowie ludzi do granic nie przekraczających dopuszczalnych norm, a nie kwestia lokalizacji danej inwestycji, która wynika z obowiązujących planów. Tym wymogom nie czynią zadość postanowienia organów obu instancji, bowiem postanowienia te, w znacznej części zostały oparte na obszernych wywodach dotyczących lokalizacji, odniesiono się do koncepcji przebudowy, natomiast nie zawierają wywodów opartych na podstawie oceny oddziaływania projektowanego zakładu na środowisko, sporządzonej przez biegłego.
W zaskarżonym postanowieniu organ odniósł się do oceny, z art. 40 ust. 4a ustawy, następującym ogólnikowym stwierdzeniem: "Przyjęte rozwiązania zgodnie z "Oceną oddziaływania na środowisko..." nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych norm w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza poza teren działki, również rozwiązania technologiczne zakładu zostały zaopiniowane przez biegłego jako zapewniające właściwy stan higieny środowiska". Powyższe sformułowanie nie obrazuje przebiegu pozytywnego uzgodnienia w oparciu o powyższa opinię oraz nie odnosi się do podnoszonych zarzutów przez skarżących, którzy wywodzili o dolegliwości, szkodliwości i uciążliwości zamierzonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Zwrócić należy uwagę, iż inspektor sanitarny wydający postanowienie w sprawie rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym działa jako organ administracji publicznej i obowiązują go przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).
Bezspornym w sprawie jest, iż skarżącym w całym postępowaniu administracyjnym przysługiwał przymiot strony. Stąd organy inspekcji sanitarnej były zobowiązane do zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 kpa), w każdym etapie postępowania, w tym: między innymi powiadomienie o przeprowadzanych oględzinach w dniu 6 lipca 2001r., zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, w szczególności z przedłożoną "Opinią oddziaływania na środowisko..". Pominięcie strony w tych czynnościach, pozbawiło ją również możliwości kształtowania treści wyrażonego stanowiska przez organ w postanowieniu. Przepis art. 81 kpa uzależnia możliwość uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, od umożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat przeprowadzonych dowodów. (vide wyrok NSA z 30 grudnia 1999r., IV SA 1695/97 – LEX nr 45131). Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie, a zatem przy wydaniu postanowienia w trybie art. 106 § 5 kpa, należy dochować zasady z art. 7 kpa, który nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, stanowiącego przedmiot stanowiska czy opinii.
Organy inspekcji sanitarnej obu instancji nie wskazywały na konkretne zapisy opinii, podające jakie są dopuszczalne normy a jakie przypisane dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazano, jakimi motywami z "Opinii oddziaływania..", kierował się organ nie uwzględniając zarzutów odwołania skarżącej. Takim zachowaniem organu został naruszony art. 107 § 3 kpa. (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2000r., III SA 879/00 – LEX 47326). Organ inspekcji sanitarnej, odmawiając uznania podawanych okoliczności przez stronę, jako dowodu wiarygodnego w sprawie, powinien wykazać, jakie okoliczności przemawiają za taką oceną dowodu
Mając na uwadze powyższych okoliczności, należy stwierdzić, iż organy naruszyły art. 7, 10§1, 80 i 107 § 3 kpa. Stąd wskazania do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie przed organami, wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.
Ponadto, zauważyć należy, iż z regulacji art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi (w tym żądaniami), co oznacza, że przy uwzględnieniu skargi, wyda któryś z typów wyroków określonych w art. 145-150 cyt. ustawy. Uregulowania z przywołanych przepisów nakazują Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia, a żądanie skarżącego musi być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący orzeczenie. Dokonując w powyższy sposób oceny zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, Sąd stwierdził, iż postanowienia te naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.
Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).