Uzasadnienie
Skarżący zastępowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę czynność Wojewody D.. Autor skargi wskazał, że chodzi o czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a polegającą na prowadzeniu postępowania dowodowego pomimo zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w gminie N., oznaczonej jako działka nr [...] (sprawa o sygnaturze akt administracyjnych: [...]).
W skardze zarzucono, że zaskarżona czynność narusza art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że podstawą określenia wysokości odszkodowania może być wyłącznie opinia biegłego powołanego przez organ, w sytuacji, gdy może nią być również opinia rzeczoznawcy majątkowego niebędącego biegłym. Nadto zarzucono, że zaskarżona czynność narusza art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdy nie jest on biegłym powołanym przez organ.
Skarżący, powołując art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na prowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do uzyskania poprawnej opinii biegłego powołanego przez organ w sytuacji, gdy organ dopuścił jako dowód opinię rzeczoznawcy przedłożona przez stronę. Nadto skarżący wnieśli, powołując art. 146 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uznanie obowiązku organu do załatwienia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W skardze zawarto też wniosek o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że jest ona niedopuszczalna. Z jednej strony organ wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z drugiej strony zauważono, że poprzedzające skargę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawierało sformułowanie, że przedmiotem owego naruszenia prawa jest niewydanie decyzji, a nie czynności w postępowaniu dowodowym, co mogłoby znaczyć, że tryb przedsądowy nie został wyczerpany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak wynika z jednoznacznej treści skargi sporządzonej przez pełnomocnika skarżących przedmiotem skargi nie jest żaden akt, który byłby decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym. Zaskarżona czynność nie jest też aktem prawa miejscowego czy innym aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, ani tym bardziej aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, czy pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego. Zaskarżone działanie wojewody niewątpliwie nie mieści się również w zakresie pojęć omawianych w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a. Skoro tak, to nie może być też mowy o skardze na bezczynność organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Określony przez autora skargi przedmiot skargi nie wskazuje też na to, aby skarżący zwalczali bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (por. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Wreszcie kwestionowana w skardze czynność nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew zapatrywaniom autora skargi poszczególne czynności procesowe podejmowane przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to takie działania, które dotyczą praw lub obowiązków strony, należą do zakresu administracji publicznej, a także nie są podjęte w ramach postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kwestionują czynność wojewody, która nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podejmowanie przez organ w toku postępowania administracyjnego określonych działań (np. powołanie biegłego, przeprowadzenie rozprawy, wezwanie do wyjaśnienia itp.) nie jest wydaniem aktu lub podjęciem czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawę administracyjną organ załatwia – co do zasady – w drodze decyzji administracyjnej.
Decyzję tę wydaje się na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i ewentualne uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania mogą być podstawą do uchylenia decyzji. Natomiast czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego nie mają samodzielnego bytu prawnego w tym sensie, że nie jest możliwe stwierdzenie ich bezskuteczności w rozumieniu art. 146 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu niemożliwe byłoby też uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.), ponieważ przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto czynności wojewody, które nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto trzeba też zauważyć, że pełnomocnik skarżących niejako sztucznie wytworzył czynność wojewody, którą pragnął poddać kontroli sądu administracyjnego. Czynności autor skargi upatruje bowiem w "prowadzeniu postępowania pomimo...", a tymczasem "czynność" w językowym rozumieniu tego pojęcia zakłada pewien uchwytny fakt, który dałoby się poddać ocenie.
Natomiast "prowadzenie postępowania" jest stanem, który trwa od chwili jego wszczęcia do zakończenia. Niemniej pewne niejasności semantyczne związane z redakcją skargi nie wpłynęły na możliwość jej rozpoznania, ponieważ autor skargi będący radcą prawnym przywołał przypisy prawa, które pozwoliły ustalić, co jest przedmiotem skargi. Jednak ustalenie to doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że tak sformułowana skarga jest niedopuszczalna z przyczyn przedmiotowych.
W tym kontekście należałoby powiedzieć, że czynności podejmowane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tak długo, dopóki organ nie wyda decyzji ostatecznej, na którą strona wniesie skargę do sądu administracyjnego (zob. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Druga ewentualność kontroli pewnych czynności organu powstaje w razie wniesienia do sądu administracyjnego we właściwym trybie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. art. 149 p.p.s.a.). Z tego zaś wynika, że poza tymi dwoma przypadkami strona nie może skutecznie zaskarżyć czynności, które jej zdaniem podejmuje organ w postępowaniu administracyjnym. Czynności takie bowiem nie zostały poddane kontroli sądu w ramach jego kognicji opisanej w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że skarga była niedopuszczalna. Sąd nie badał przy tym ewentualnej wadliwości trybu przedsądowego (co podnoszono w odpowiedzi na skargę), ponieważ przedmiotowa niedopuszczalność skargi wyklucza istnienie prawidłowego trybu poprzedzającego jej wniesienie. Wobec zatem tego, że skarżący działający przez pełnomocnika wyraźnie wskazali przedmiot skargi i jej żądania, Sąd doszedł do przekonania, że tak sformułowana skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w pkt II sentencji postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był – stosownie do przepisu art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. – orzec o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.