Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał – na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1981 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) – K. i R. W. przedłożyć w terminie do dnia 30 września 2003 r. opinię o stanie technicznym dobudowanej werandy do budynku mieszkalnego, położonego w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie dotyczące legalności dobudowanej werandy zostało wszczęte w wyniku interwencji D. i J. P. Przeprowadzona w dniu 5 listopada 2002 r. kontrola wykazała, że małżonkowie W. nabyli w 1986 r. nieruchomość, na której znajdował się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, co wynika z treści aktu notarialnego. Na dostarczonym przez właścicieli planie zagospodarowania z okresu budowy domu nie widnieje sporna weranda. W trakcie postępowania dowodowego zebrano zeznania licznych świadków, a z wyjaśnień pracowników urzędu w P. i N. wynika, że w ich zasobach, głównie w archiwalnych zbiorach, nie znajdują się dokumenty dotyczące dobudowanej werandy.
Z tak ustalonego stanu faktycznego wywiedziono wniosek, że skoro właściciele nieruchomości nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę werandy a na planie zagospodarowania z okresu wznoszenia budynku nie widnieje przedmiotowa weranda, należało uznać, że powstała ona w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji organ stwierdził, że zaistniały podstawy do wydania niniejszej decyzji.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się K. i R. W., którzy zakwestionowali prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji. Podali, że zakupili budynek mieszkalny z dobudowaną już częścią do budynku mieszkalnego, która niegdyś służyła jako pomieszczenie gospodarcze a obecnie stanowi ganek. Świadczą o tym stosowne zapisy aktu notarialnego, w którym jest mowa o zabudowaniach gospodarczych, czyli o spornym pomieszczeniu. Powstało ono w okresie budowy budynku mieszkalnego i zostało objęte zmienionym projektem, dlatego też nie widnieje na zatwierdzonym planie zagospodarowania z okresu wznoszenia budynku, na którym to dowodzie głównie oparł się Powiatowy Inspektor. Budynek mieszkalny wraz z gankiem i podpiwniczeniem stanowi całość, i w takim stanie został oddany do użytku w 1974 r. Na całości budynku odwołujący się wykonali w 1986 r. elewację, która do tej pory nie jest zmieniona, co świadczy o tym, że niczego nie dobudowywali.
Powyższe wyjaśnienia potwierdzają liczni świadkowie, natomiast zeznania rodziny P. oraz H. J. są niewiarygodne gdyż zawierają wewnętrzną sprzeczność co daty popełnienia rzekomej samowoli. Ponadto K. i R. W. zwrócili uwagę na fakt, że wykonane przez pracowników Inspektoratu pomiary budynku potwierdziły ich stanowisko, a brak w archiwach stosownych dokumentów nie może działać na niekorzyść obywateli. Poprzedni właściciele nie przekazali żadnych dokumentów związanych z budową tłumacząc, że zaginęły. Na koniec odwołujący się zarzucili Powiatowemu Inspektorowi opieszałość w prowadzeniu postępowania oraz pominięcie wskazówek organu drugiej instancji, które wynikały z wydanej przez ten organ decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy.
Dodatkowo podał, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z werandą i budynek gospodarczy murowany (komórka), na które to obiekty K. i R. W. nie przedstawili pozwolenia na budowę, gdyż, według oświadczenia poprzedniej właścicielki, dokumenty zaginęły. Sąsiedzi – D. i J. P., przedstawili podkład sytuacyjno – wysokościowy w skali 1: 500 opracowany w dniu 27 maja 1998 r., na którym brak jest budynku gospodarczego i werandy na działce małżonków W., co – ich zdaniem – świadczy o popełnieniu samowoli budowlanej. Z kolei K. i R. W. oświadczyli, że nie dokonywali żadnych budów i dobudówek a wszelkie prace budowlane były wykonywane przez poprzedniego właściciela – B. D. Ponadto organ wyjaśnił, że nie powiodły się próby odszukania w archiwach dokumentów związanych z budową spornych obiektów, a przesłuchani w sprawie świadkowie złożyli sprzeczne zeznania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że dobudowana weranda do budynku mieszkalnego stanowi samowolę budowlaną. Wyjaśnienia Państwa W. zawarte w odwołaniu należy uznać za wiarygodne. Zatem postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe należy umorzyć".
W skardze na powyższą decyzję D. i J. P. wnieśli o jej uchylenie. Po pierwsze zarzucili, że bezpodstawnie zwolniono K. i R. W. z obowiązku spełnienia w całości nakazów płynących z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Po drugie wskazali, że niedopuszczalnym jest, by organ odwoławczy wyraził inny (niż organ pierwszej instancji) pogląd, w sytuacji gdy K. i R. W. nie przedstawili żadnych nowych dowodów. Po trzecie podnieśli, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor bazował na kłamstwie, co do samego faktu i terminu popełnienia samowoli budowlanej. Bezprawnie natomiast pominięto treść pisma Burmistrz [...], które potwierdza stanowisko skarżących. Dla poparcia swych twierdzeń D. i J. P. dołączyli oświadczenia czterech świadków, którzy zgodnie wskazali, że to K. i R. W. dokonali samowoli budowlanej.
[...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko a ponadto podkreślił, że dał wiarę wyjaśnieniom K. i R. W., gdyż były one spójne, logiczne i konsekwentne.
W piśmie procesowym skierowanym do WSA w Opolu skarżący podnieśli, że z niewiadomych przyczyn nie przesłuchano byłej właścicielki budynku, która twierdzi, że przekazała całość dokumentacji nabywcom budynku.
Z kolei K. i R. W., w piśmie z dnia 22 listopada 2004 r., podnieśli, że twierdzenia małżonków P. mają charakter pomówień, są próbą odwetu za to, że w wyniku ich interwencji nakazano sąsiadom zlikwidować nielegalnie funkcjonujący warsztat samochodowy. Stanowisko jakie reprezentują znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Co prawda Burmistrz [...] stwierdził, że nie posiada archiwalnej dokumentacji wybudowanego budynku gospodarczego i dobudowanej werandy ale jednocześnie nie dodał, że w roku 1972 nie wydawał zezwoleń na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k. p. a., które to naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy.
Zasadniczym problemem, jaki miał rozstrzygnąć [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., było ustalenie czy weranda wraz z wyjściem na ogród w budynku jednorodzinnym, należącym od 1986 r. do małżonków – W., została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. Przypomnienia wymaga, że o kwestii tej organy administracyjne orzekały dwukrotnie, gromadząc w sprawie bogaty materiał dowodowy, tj. oświadczenia stron, zeznania wielu świadków, protokoły oględzin i pomiarów budynku oraz zaświadczenia organów administracji dotyczące dokumentów budowy budynku. Opierając się na posiadanym materiale dowodowym, organ pierwszej instancji ustalił, że sporną werandę wybudowano samowolnie, a widząc możliwość zalegalizowania wykonanych robót, nakazał – w oparciu o treść art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1981 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) – K. i R. W. przedłożenie opinii technicznej o stanie technicznym dobudowanej do budynku werandy.
Z tym poglądem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., który uznając racje odwołujących się K. i R. W. o wybudowaniu spornego pomieszczenia łącznie z budową domu, na podstawie zmodyfikowanego projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając ustalenia stanu faktycznego, w sposób arbitralny stwierdził, że w świetle materiałów uzyskanych w postępowaniu wyjaśniającym "brak jest podstaw do stwierdzenia, że dobudowana weranda do budynku mieszkalnego stanowi samowolę budowlaną. Wyjaśnienia Państwa W. zawarte w odwołaniu należy uznać za wiarygodne.
Zatem postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe należy umorzyć". Tak sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia stanowi zaprzeczenie obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, dotyczących wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.). W rozpoznawanej sprawie zgromadzono stosunkowo obszerny materiał dowodowy, który jednak nie został należycie oceniony. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k. p. a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 k. p. a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na dowodach i ich ocenie, a nadto organ powinien ustalić znaczenie i wartość poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (patrz B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Universitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CLIII, 1988 r., str. 8).
W zaskarżonej decyzji, wbrew wyraźnej treści art. 107 § 3 k. p. a., który zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne, pominięto wyjaśnienie powodów, dla których oparto się jedynie na oświadczeniu małżonków W., nie wskazano przyczyn odmówienia wiarygodności zeznaniom wszystkich świadków, więc także i tych, którzy zeznawali na korzyść właścicieli spornej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrzyć wszystkie przeprowadzone dowody, jak i uwzględnić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla mocy i wiarygodności dowodów. Tylko tak przeprowadzone postępowanie urzeczywistnia konstytucyjną zasadę państwa prawa, oraz zasadę wyrażoną w art. 8 k. p. a., obligującą organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że autorytatywne stwierdzenie organu odwoławczego, że w badanej sprawie nie stwierdzono samowoli budowlanej, nie pozwala na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.).
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie podał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania, do czego był zobowiązany mocą art. 107 § 1 k. p. a. Brak wskazania podstawy prawnej, w sytuacji gdy taka podstawa istnieje (art. 105 k. p. a.), nie stanowi powodu uchylenia przez Sąd decyzji, o ile jest jedyną wadą podjętego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, w rozpatrywanej sprawie istotnym jest to, że w zaskarżonej decyzji zabrakło również wywodu przedstawiającego tok rozumowania organu, który pozwolił na uznanie, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Innymi słowy, z naruszeniem art. 107 § 3 k. p. a., organ nie zawarł w decyzji uzasadnienia prawnego. Samo stwierdzenie, ze postępowanie jest bezprzedmiotowe, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn zastosowania przepisu art. 105 k. p. a. do ustalonej sytuacji faktycznej, należy uznać za niewystarczające.
Wskazane wyżej naruszenia uniemożliwiają weryfikację decyzji przez Sąd, a nadto – wobec braku przekazania stronom umotywowanej informacji o ich sytuacji prawnej w zakresie prawa procesowego i materialnego – pozbawiają strony prawa do obrony swych praw.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych przez Sąd rozważań, z tą wszakże uwagą, że organ winien rozważyć celowość przesłuchania kolejnego świadka, tj. W. D., która - jako była właścicielka nieruchomości - powinna być najlepiej zorientowana w spornych kwestiach.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.