Uzasadnienie
Sygn. akt: 3 11 SA/Wr 2531/2001
W decyzji z dnia [...] (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. - powołując się na § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego - nie stwierdził u Z. W. choroby zawodowej, w postaci przewlekłego urazu akustycznego.
W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg pracy zawodowej strony, zwracając uwagę, że w czasie swojego zatrudnienia Z. W. narażony był na działanie hałasu o natężeniu w granicach 82 do 87 dB. Ze względu na występujące dolegliwości słuchu, zainteresowany został poddany badaniom w Poradni Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy i w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie placówki - stwierdzając u pacjenta obustronny niedosłuch odbiorczy - nie znalazły jednak podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii schorzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. - w którym zainteresowany ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż nie zgadza się z orzeczeniem sosnowieckiego Instytutu - D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny (Oddział Zamiejscowy w W.) utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie (decyzja DW1S z dnia [...], Nr [...]).
Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg pracy zawodowej Z. W., wskazując przy tym na hałas jako szkodliwy czynnik występujący w środowisku zatrudnienia zainteresowanego.
W okresie od 20 czerwca 1977 r. do 31 marca 1999 r. strona była zatrudniona jako spawacz-ślusarz w Zakładach A S.A. w W., przy czym - od 20 czerwca 1977 r. do 16 stycznia 1990 r. oddelegowana była do B do prac związanych z utrzymaniem ruchu kopalni, przy naprawie i montażu urządzeń mechanicznej przeróbki węgla. Z. W. pracował tam na różnych stanowiskach i obiektach, między innymi (w latach 1977-1981) jako monter konstrukcji stalowych, a następnie, do roku 1990, jako spawacz elektryczny. W tym okresie był narażony - przez 6 godzin na zmianę roboczą - na hałas pochodzący od działania stołów przebierczych, przesiewaczy sit obrotowych i napędów taśmociągów głównych, o poziomie 87 dB. W latach 1990-1999 zainteresowany wykonywał między innymi prace na wydziałach produkcyjnych, pomocniczych oraz na wolnej przestrzeni, w czasie których poziom natężenia hałasu przez 1-2 godzin na zmianę wynosił od 82 do 86 dB.
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2531/2001
Ponadto, od 1 kwietnia 1999 r. do 30 listopada 1999 r., Z. W. pracował jako ślusarz-spawacz w Przedsiębiorstwie C Sp. z o.o. w likwidacji w W. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił dalej, że zainteresowany był dwukrotnie badany w Poradni Chorób Zawodowych W. Ośrodka Medycyny Pracy (w dniach: 29 listopada i 8 grudnia 1999 r.). Nie rozpoznano wówczas zawodowego uszkodzenia słuchu (płaski charakter krzywej audiometrycznej). Także w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., do którego strona została skierowana po zakwestionowaniu badań przeprowadzonych w placówce wałbrzyskiej, nie znaleziono podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego, stwierdzając obustronny niedosłuch typu odbiorczego ze średnimi ubytkami słuchu rzędu 48 dB dla ucha prawego i 39 dB dla ucha lewego. W uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia 4 stycznia 2001 r. (Nr rejestru [...]) Instytut zaznaczył, że w dodatkowych badaniach audio-logicznych nie stwierdzono cech charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego, a to nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznanego niedosłuchu.
Wobec wątpliwości, jakie nasuwało takie ogólnikowe uzasadnienie, organ drugiej instancji zwrócił się do Instytutu o dodatkowe wyjaśnienia. W orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2001 r. Instytut podtrzymał swoje stanowisko twierdząc, że ponowne badania Z. W. audiometrią tonalną i impedancyjnąnie dały podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego. Uznając, że i to orzeczenie nie wyjaśnia przyczyn wykluczenia choroby zawodowej u zainteresowanego, D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do W. Ośrodka Medycyny Pracy o udzielenie wyjaśnień dotyczących zasad rozpoznawania choroby zawodowej narządu słuchu. W odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2001 r. uzyskano wyjaśnienie, że w Instytucie Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. diagnostyka uszkodzeń słuchu jest prowadzona w szerszym zakresie i obejmuje dokładne zróżnicowanie odbiorczych uszkodzeń słuchu, które mogą być wywołane działaniem nie tylko hałasu, ale i innymi czynnikami.
Należy przyjąć w związku z tym - stwierdził WOMP - że rozpoznany u Z. W. niedosłuch odbiorczy znacznego stopnia (powyżej 30 decybeli), nawet po wieloletnim narażeniu na ponadnormatywny hałas, może nie mieć cech charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego i stąd nierozpoznanie choroby zawodowej.
Uwzględniając tak zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy uznał, że Inspekcja Sanitarna nie ma wpływu na merytoryczną treść orzeczeń lekarskich wydawanych w sprawach chorób zawodowych przez uprawnione placówki medycyny pracy, ani też kompetencji do oceny za- 3
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2531/2001 kresu prowadzonych badań medycznych, co uniemożliwia zmianę zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Z. W. uznał za krzywdzącą go "decyzję" (jak to określił) Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Skarżący podkreślił, że w związku z chorobą odczuwa silne bóle i szumy w głowie, co utrudnia mu normalne funkcjonowanie.
W krótkiej odpowiedzi, D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny ograniczył się do podtrzymania stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm..), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § ł ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego.
W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie zgodności takiej nie można przypisać zaskarżonej decyzji.
Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być 4
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2531/2001 uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej.
W przypadku Z. W., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do obowiązującego w czasie orzekania przez organy obu instancji wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy.
Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: wieloletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia, a także znaczne uszkodzenie słuchu, którego stopień został zresztą określony niejednolicie przez obie placówki medyczne służby zdrowia, w których badany był Z. W. W orzeczeniu W. Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 15 grudnia 1999 r. średnie ubytki słuchu określono -już po uwzględnieniu poprawki na wiek pacjenta w wysokości 17 dB - na poziomie 57,6 dB dla ucha prawego oraz 61,0 dB dla ucha lewego (karta 1 akt administracyjnych).
Natomiast w wypadku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wielkości te wynosić miałyby - odpowiednio i także po uwzględnieniu poprawki na wiek, choć Instytut nie podał rzędu tej poprawki - 48 db dla ucha prawego i 39 dB dla ucha lewego (karta 2 akt administracyjnych). Należy też zaznaczyć, że stwierdzony u skarżącego, obustronny niedosłuch ma charakter odbiorczy, co jest cechą charakterystyczną dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym.
Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego 5
Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2531/2001 konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie jakiegokolwiek przekonywującego dowodu, który wykluczałby istnienie związku przyczynowego między kilkunastoletnią pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u Z. W. uszkodzeniem słuchu. W szczególności nie można uznać za takie dowody - jak to przyjęły organy obu instancji - orzeczenia uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. Ich treść jest bowiem nazbyt ogólnikowa (co zauważył zresztą organ odwoławczy w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji). W orzeczeniu WOMP powołano się jedynie na płaski charakter krzywej audiometrycznej, nie wyjaśniając znaczenia tej okoliczności z punktu widzenia zasad ustalania lub eliminowania zawodowego tła stwierdzonego uszkodzenia słuchu.
Orzeczenie sosnowieckiego Instytutu wprowadza natomiast w istocie dodatkową, pozanormatywną przesłankę, w postaci braku "przewlekłego urazu akustycznego", nie przewidzianą w pkt 15 wcześniej wspomnianego wykazu chorób zawodowych. W ocenie Sądu, nie można było także uznać za przekonywające: treści dodatkowego orzeczenia Instytutu w S. z dnia 28 czerwca 2001 r. (karta 17 akt administracyjnych), w którym odwołano się ponownie do tych samych okoliczności, które przytoczono w pierwotnym orzeczeniu, uzupełniając je dodatkowo stwierdzeniem o ponownych badaniach audiometrią tonalną i impedancyjną oraz ostateczną konkluzją o braku podstaw do zmiany orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, oraz wyjaśnień WOMP zawartych w piśmie z dnia 10 sierpnia 2001 r. (karta 20 akt administracyjnych), zawierającym końcowy wniosek - po krótkim opisie badań, które być może były przeprowadzone w Instytucie w S. - w formie przypuszczenia (zaledwie!), że "nawet przy wieloletnim narażeniu na ponadnormatywny hałas może nie mieć (podkreślenie Sądu) cech charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego stąd nie rozpoznanie choroby zawodowej u Pana Z. W.".
Takie ogólnikowe uzasadnienie orzeczeń i dodatkowe wyjaśnienia nie poddają się ani kontroli organu decyzyjnego, ani też weryfikacji sądowej. Zdawał sobie z tego zresztą w pełni sprawę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na co wskazuje niedwuznacznie treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji. Mimo to organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na takich właśnie dowodach, wychodząc z błędnego przekonania o braku kompetencji do ich podważania. Trzeba w związku z tym z naciskiem podkreślić, że to organ administracji, w ramach oceny dowodów przeprowadzanej na podstawie art. 80 k.p.a., decyduje czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 6 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 253 1/2001 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych.
W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 1 10/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56).
Ogólnikowe w swojej treści orzeczenia upoważnionych jednostek służby zdrowia (i dodatkowych wyjaśnień WOMP), jakie zostały wydane i sformułowane w rozpoznawanej sprawie, nie były w stanie obalić wspomnianego domniemania. W niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Trzeba przyznać, że w niniejszym przypadku organ odwoławczy poczynił w tym kierunku pewne starania, ale niewystarczające do prawidłowego i przekonującego ustalenia stanu faktycznego.
W konkluzji należy stwierdzić naruszenie przez organy dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a.
Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.