Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez gminę Bierawa jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 października 2003 r., nr PN. III – MK – 0911 – 1 – 108 -/2003, którym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Bierawa nr XI/84/2003 z dnia 16 września 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości diet.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że w § 6 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2003 r., co narusza powszechnie obowiązującą zasadę nie działania prawa wstecz. Nieistotnym naruszeniem prawa było zamieszczenie uzasadnienia uchwały w jej treści.
W skardze zarzucono, że opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.) i w oparciu o powyższe domagano się jego uchylenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru ani nie obniża, ani nie podwyższa stawek diet przysługujących radnym w stosunku do diet obowiązujących do czasu jej podjęcia, a jedynie ustala diety dla dwóch wiceprzewodniczących Rady Gminy Bielawa, z których jednego wybrano dopiero w dniu 8 sierpnia 2003 r. Poprzednie regulacje przewidywały jedynie dietę dla jednego wiceprzewodniczącego i zachodziła potrzeba dostosowania uchwały o dietach do aktualnego stanu faktycznego wynikającego ze zmienionego statutu gminy. Przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych dopuszcza możliwość nadawania aktowi mocy wstecznej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Uchwała nie nakłada żadnych nowych obowiązków, nie powoduje zwiększenia obowiązków dotychczasowych oraz nie odbiera lub nie ogranicza niczyich uprawnień.
Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały.
Według art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.
Ze stanowiskiem organu nadzoru nie można się zgodzić.
Zasadniczy i jedyny zarzut jaki przedstawiono pod adresem uchwały ustalającej wysokość miesięcznych diet przysługujących radnym i sołtysom wsi sprowadzał się do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz, a zatem do ustanowionego trybu wejścia w życie uchwały. W związku z tym organ nadzoru podjął rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały, co prowadzi do zachowania dotychczasowego przepisu regulującego te stawki w sposób identyczny, z jednym tylko wyjątkiem, a mianowicie w stosunku do drugiego wiceprzewodniczącego Rady Gminy Bielawa, co do którego przepisy dotychczasowe regulacji dotyczącej jego diet nie zawierały.
Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego i wynika wprost z zasady zaufania do państwa. Omawiana norma konstytucyjna nakazuje, aby nowe regulacje prawne były wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. (por. orzeczenia TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69).
Okres dostosowawczy powinien mieć charakter "odpowiedni". "Odpowiedniość" vacatio legis rozpatrywać trzeba w związku z możliwością pokierowania - po ogłoszeniu nowych przepisów - swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (por. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., sygn. P. 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26). Ocena czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. orzeczenie z 20 grudnia 1999 r., sygn. K. 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165).
Nakaz odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca może zrezygnować z vacatio legis, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można zrównoważyć interesem jednostki. Minimalny standard vacatio legis wyznacza ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewidująca 14 dni jako minimalny okres vacatio legis (art. 4 ust. 1 ustawy). Ustawa przewiduje wyjątki od zasady minimalnej długości - art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Muszą więc istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne tylko "w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K. 1/94).
Skarżąca przytacza w swym stanowisku argumenty związane z okolicznościami podejmowania uchwały w sprawie wysokości diet (zmiana statutu gminy i wprowadzenie nowego stanowiska II wiceprzewodniczącego rady gminy oraz wybór konkretnej osoby na to stanowisko w ciągu miesiąca kalendarzowego poprzedzającego uchwalenie stawki diety dla tego stanowiska) i wyprowadza z tych przesłanek wniosek, że ważny interes państwa wymagał wejścia w życie nowych, a w istocie tylko nieznacznie znowelizowanych przepisów uchwały, z datą wsteczną.
W ocenie sądu zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały w takim wypadku temu na przeszkodzie, tym bardziej, że jak to trafnie wywiedziono w skardze uchwała nie wprowadza nowych obowiązków na obywateli, ani nie odbiera czy też nie ogranicza uprawnień obywatelskich. Wydaje się, że potrzeba uregulowania sytuacji wybranego wiceprzewodniczącego rady gminy stanowi szczególną okoliczność o charakterze lokalnym (na szczeblu gminy), którą można uznać za spełniającą przesłankę ważnego interesu państwa w przedmiotowej sprawie.
Niezależnie od powyższego zauważyć należało, że w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak jest dowodu zawiadomienia Gminy Jawor o wszczęciu postępowania nadzorczego. Narusza to art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 KPA. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., nr OPS 9/02 (ONSA z 2003 r., nr 2, poz.
- 43) zajęto stanowisko, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.
Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.
Orzeczenia o wykonalności zaskarżonego aktu oraz o kosztach uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 przywołanych wyżej przepisów ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.