Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. od wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., decyzji specjalisty w Dziale Dodatków Mieszkaniowych z dnia [...]r. (Nr [...]), odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach uzasadnienia stwierdzono, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania B. K. dodatku mieszkaniowego na uzupełnienie wydatków ponoszonych za korzystanie z zajmowanego na podstawie umowy najmu mieszkania komunalnego przy al. Gen. J. H. [...], o powierzchni użytkowej [...]m2, w którym pokoje i kuchnia obejmują [...]m2. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że lokal zajmuje jedna osoba i występuje przekroczenie o 107,8% powierzchni normatywnej mieszkania. Powołano także treść przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.
Odwołująca się od tej decyzji nie zgadza się z rozstrzygnięciem i twierdzi, że nie zajmuje całej powierzchni lokalu. Zgodnie z umową najmu Nr [...], zawartą w dniu [...]r. z zarządcą budynku Spółką z o.o. [...], najemcami lokalu są B. K. i M. K.. Odwołująca się twierdzi, że zajmuje tylko jeden pokój o powierzchni [...]m2 wraz z połową powierzchni kuchni, łazienki i przedpokoju, obejmujących [...]m2, i łącznie zajmuje [...]m2. Z pozostałej powierzchni w ilości [...]m2 korzysta drugi najemca – M. K.. Opłaty za mieszkanie są ponoszone przez nich po połowie. M. K. jest młodym człowiekiem, pracującym zawodowo, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i odwołującą nic z nim nie łączy. Odwołująca się wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, gdyż jest w trudnej sytuacji. Otrzymuje niską rentę [...] zł, która nie starcza na leki oraz na płacenie połowy opłat mieszkaniowych w kwocie [...]zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę stwierdziło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie przyjął, że lokal o powierzchni użytkowej [...]m2 zajmuje jedna osoba, choć we wniosku strony w punkcie [...]. Wpisano, że jej gospodarstwo domowe liczy 2 osoby. Błędnie określono także nadwyżkę powierzchni użytkowej w wysokości 107,8% w stosunku do normatywnej powierzchni (35 m2) przysługującej jednej osobie. Okoliczności te nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Mieszkanie jest zajmowane przez dwie osoby będące współnajemcami lokalu, co potwierdzają zapisy we wniosku B. K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego i notatka administratora budynku, zapisana na odwrocie tego wniosku o łącznych opłatach z tytułu czynszu, opłacie za domofon, za zimną wodę i za usuwanie ścieków i śmieci.
Współnajem lokalu przez obie osoby potwierdziła umowa z dnia [...] r. ustalająca warunki najmu lokalu. Także rachunek za energię elektryczna wystawiony [...]r. przez Zakład Energetyczny W. S.A., jeszcze na imię i nazwisko poprzedniego współnajemcy mieszkania J. K. dowodzi wspólnego gospodarowania współnajemców w zajmowanym lokalu. Wnioskowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego na uzupełnienie wydatków ponoszonych za część mieszkania, może być prawnie skuteczne wówczas, gdy części mieszkania są zajmowane przez osoby będące najemcami wydzielonej części lokalu, wskazanej w decyzjach o przydziale sprzed [...] r. lub w umowach najmu oddzielnej części lokalu. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych przez określenie "gospodarstwo domowe" rozumie osobę lub grupę osób wspólnie mieszkającą i gospodarującą w lokalu. Wspólny tytuł prawny najmu lokalu i opłacanie wspólnych rachunków za korzystanie z lokalu, jego instalacji i urządzeń jest wspólnym gospodarowaniem osoby lub grupy osób, najczęściej bliskim, pokrewieństwem lub powinowactwem.
W przypadku dwuosobowego gospodarstwa domowego normatywna powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać 40 m2. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych przyznaje jednak uprawnienie do dodatku mieszkaniowego ubogim gospodarstwom domowym, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu przekracza przewidzianą powierzchnię normatywną, jednakże nie więcej niż 30%, a wyjątkowo także gdy przekroczenie powierzchni normatywnej sięga 50%, jeżeli powierzchnia pokoi i kuchni nie przekracza 60% powierzchni użytkowej lokalu. W mieszkaniu zajmowanym przez Odwołującą się i M. K. występuje nadwyżka [...]m2 ponad [...] m2 powierzchni normatywnej dla dwu osób i nadwyżka ta wynosi 81,33% powierzchni normatywnej. Wyłącza to możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego. Ustawodawca z góry założył, że nie będzie dofinansowania wydatków ponoszonych na nadmiernie duże mieszkania w stosunku do liczby zamieszkujących je osób.
We wniesionej do Sądu Administracyjnego skardze B. K. przyznaje, że umowa najmu zawarta z zarządcą budynku-Spółką z o.o. [...]wymienia B. K. i M. K. jako współnajemców mieszkania. Skarżąca podniosła jednak, że faktyczne zajmuje tylko pokój o powierzchni [...]m2 i że przy uwzględnieniu połowy powierzchni kuchni, łazienki i przedpokoju suma zajmowanej przez nią powierzchni w lokalu obejmuje [...]m2, a z pozostałej części lokalu, obejmującej [...]m2, korzysta bratanek. Opłaty za mieszkanie ponoszą po połowie. Wskazała, że nie powiodły się starania o zamianę tego mieszkania na dwa mniejsze. Skarżąca dodaje, że otrzymuje rentę w kwocie [...] zł miesięcznie, uiszcza połowę opłat za mieszkanie, tj. [...]zł. Brakuje jej środków finansowych na niezbędnej leki, opał i utrzymanie się, a nikt z rodziny jej nie pomaga.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego argumenty skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą mieć wpływu na zmianę decyzji Kolegium i organu pierwszej instancji.
Mieszkanie o powierzchni [...]m2 jest zajmowane przez dwie osoby jako współnajemców łącznych całego lokalu. Potwierdza to umowa najmu, zapisy we wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego i notatka administratora budynku zapisana na odwrocie wniosku strony o łącznych opłatach z tytułu czynszu, za domofon, za zimną wodę i za usuwanie nieczystości stałych i płynnych, a także wspólne opłacanie należności za zużytą energię elektryczną. Umówiony z bratankiem sposób korzystania z pokoi w mieszkaniu i ponoszenie przez współnajemców opłat mieszkaniowych w połowie, ani oddzielne ponoszenie wydatków na utrzymanie się i zaspokojenie osobistych potrzeb z dochodów każdego z obojga współnajemców mieszkania, nie umożliwia przyjęcia, że w tej sytuacji mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten odnosi się do przypadków odrębnych stosunków prawnych stanowiących podstawę korzystania z wydzielonej prawnie części lokalu, zamieszkiwanej przez wynajmującego lub przez najemcę bądź podnajemcę.
Wspólny tytuł prawny do mieszkania i wspólne opłacanie za korzystanie z mieszkania, jego instalacji i urządzeń jest wspólnym gospodarowaniem w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Mimo powoływania się na niskie dochody wnioskodawcy, będącego jednym ze współnajemców łącznych mieszkania, organ przyznający dodatki mieszkaniowe ani organ odwoławczy nie mają kompetencji uznaniowego przyznania dodatku mieszkaniowego w drodze odstępstw od unormowań ustawowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Wyjaśnienia wymagają bowiem kwestie związane z dalszą ważnością upoważnienia udzielonego organowi decyzyjnemu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu dodatków mieszkaniowych oraz z legitymacją tego organu do udzielania upoważnień do załatwiania spraw podległym pracownikom.
Do akt sprawy dołączono uchwałę nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w której m.in. na podstawie art. 46 i 47 a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm./ upoważniono Dyrektora Ośrodka do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105, poz. 509 ze zm./.
W związku z tym należy zwrócić uwagę na to, że w dniu wydawania decyzji w sprawie nie obowiązywała już ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, o której mowa w cytowanej uchwale, lecz ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Wprawdzie, uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem - wobec których organ nadzoru nie orzekł ich nieważności w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 czerwca 1990r. o samorządzie gminnym lub które nie zostały zaskarżone do Sądu na podstawie art. 93, ani nie zostały podważone w trybie art. 101 cyt. ustawy o samorządzie gminnym wiążą także samorządowe kolegia odwoławcze, a ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego /por. np. uchwała NSA z 28.X.2002r., FPK 7/02, Prok. i Praworządność 2003r. nr 1, s. 50/, jednakże – zdaniem Sądu – nie zwalniało to organu od zbadania, czy udzielone w uchwale nr XI/371/99 z dnia 8 lipca 1999r. upoważnienie dla Dyrektora Ośrodka do załatwiania indywidualnych spraw wynikających z ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest nadal ważne w sytuacji, gdy w dniu orzekania ustawa ta już nie miała mocy obowiązującej.
Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że nie chodzi tu o odmowę zastosowania przepisu uchwały rady miasta /gdyż za takie nie może być uznane przywołanie ustawy regulującej samodzielnie określoną dziedzinę stosunków społecznych/, lecz o ocenę upoważnienia do rozstrzygania indywidualnych spraw na podstawie uchylonej ustawy.
Kolejna sprawa, do akt dołączono zarządzenie nr [...]Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w sprawie upoważnienia Z. M. do podpisywania w imieniu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznawania dodatków mieszkaniowych wynikających z ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Jako podstawę prawną podano art. 268 a k.p.a. w związku z § 1 ust. 4 uchwały nr XXVII/292/96 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 czerwca 1996r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIV/143/91 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 czerwca 1991r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego Wrocławia. Z treści § 4 uchwały nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 1999r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że wymieniona uchwała /nr XXVII/292/96/ utraciła moc wraz z wejściem w życie uchwały nr XI/371/99 z dnia 8 lipca 1999r. /dotyczy to zatem także jej nowelizacji/. Oznacza to, że w dniu wydawania decyzji w sprawie /17 września 2002r./ uchwała ta – nie mając mocy obowiązującej nie mogła stanowić podstawy upoważnienia pracownika do podpisywania w imieniu dyrektora decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych wynikających z nieobowiązującej w dniu orzekania ustawy z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Organ powinien zatem zbadać, czy podpisująca decyzję pracownica Ośrodka legitymowała się ważnym upoważnieniem.
Uwzględniając przeprowadzone wywody, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.
Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż abstrahując od przymiotu wykonalności tego typu decyzji stwierdzić należy, że decyzja nieostateczna, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy /gdy wniesiono skutecznie odwołanie/ nie posiada przymiotu wykonalności.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające... powołanej wyżej.