Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Wr 2700/2001 2
Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta K. wznowił, na wniosek A S.A. w W., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia firmie "B" S.A. z/s w Z. G., pozwolenia na modernizację węzła ciepłowniczego na kotłownie wraz z budową przyłącza gazowego i stacji redukcyjnej w K. przy ul. D. [...], oznaczonej nr [...],[...],[...],[...].
W uzasadnieniu wydanego postanowienia starosta wskazał, iż A S.A. podnosi, że jest właścicielem instalacji odbiorczych, sieci ciepłowniczej oraz przyłącza w obrębie budynku, w którym prowadzone były prace budowlane na podstawie w/w decyzji administracyjnej. Jednakże wnioskodawca nie przedłożył na dowód swoich twierdzeń żadnych dokumentów, twierdzi natomiast że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], z powołaniem się na art. 151 1 pkt 2 K.p.a., Starosta K. - uchylił ostateczną decyzję Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie udzielenia "B" S.A. w Z. G. pozwolenia na modernizację węzła ciepłowniczego na kotłownię wraz z budową przyłącza gazowego i stacji redukcyjnej w budynku przy uh D. [...] w K. oraz odmówił B S.A. udzielenia pozwolenia na modernizację węzła ciepłowniczego na kotłownię wraz z budową przyłącza gazowego i stacji redukcyjnej w K. przy ul. D. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że A S.A. w W. jest właścicielem urządzeń ciepłowniczych zainstalowanych w węźle cieplnym przy ul. D. [...] w K. Ustaleń tych dokonał na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]r. oraz wyroku Sądu Rejonowego Wydz. Cywilny w K. z dnia [...]r.(sygn. akt [...]) w sprawie o ochronę naruszonego posiadania, poprzez przywrócenie A S.A. w W. posiadania węzła ciepłowniczego znajdującego się w K. przy ul. D. [...] i zakazanie Spółdzielni Mieszkaniowej w K. dalszych naruszeń, jak również wyroku Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) o zakazanie naruszeń prawa własności, którym oddalono powództwo Spółdzielni przeciwko A S.A. w W. Starosta uznał zatem, że właścicielem węzła ciepłowniczego w spornej nieruchomości jest A S.A. a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa.
Sygn. akt IISA/Wr 2700/2001 3
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły: Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. oraz Spółka Akcyjna "B" w Z. G. Spółdzielnia podniosła, że okoliczność, iż powództwo Spółdzielni przeciwko A S.A. w W. o zakazanie naruszeń przedmiotowego węzła ciepłowniczego zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) z następujących przyczyn: Sąd ten nie stwierdził by A S.A. naruszył owe prawo, poza tym w dniu [...]r. doszło do przydzielenia przez Spółdzielnię spornego pomieszczenia węzła ciepłowniczego przy ul. D. [...] jako lokalu użytkowego, na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego "B" S.A., a ponieważ prawo to jest ograniczonym prawem rzeczowym, przeto w ocenie Sądu prawo dochodzenia roszczeń z tyt. ochrony własności owego węzła począwszy od [...]r. służy "B" S.A. a nie Spółdzielni.
Wojewoda D. po rozpatrzeniu obu odwołań, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy zauważył, iż w decyzji organu I instancji nie zamieszczono, która z przesłanek art. 145 K.p.a. stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Tylko z uzasadnienia decyzji można wywieść, że za podstawę tą organ orzekający uznał pkt 4 i 5 art. 145 K.p.a. Przyjmując jednak taką kwalifikację, organ I instancji zaprzeczył faktom wynikającym ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto uchybił zasadzie określonej w pkt 5 art. 145 K.p.a., zezwalającej na przyjęcie za podstawę podjęcia decyzji okoliczności, które zaistniały po podjęciu ostatecznej decyzji z dnia [...]r. I tak, istnienie aktu notarialnego z [...]r. nie może być uznane za nową okoliczność nie znaną organowi orzekającemu w sprawie, gdyż wiedza o istnieniu tego aktu wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma A S.A. z [...]r. skierowanego do Starostwa w K. Akt ten mógł stanowić ewentualnie podstawę do uznania B S.A. za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...]r., nie mógł służyć za przesłankę do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy dlatego, że tylko tematycznie jest on związany z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, natomiast nie dotyczy terenu realizowanej inwestycji.
Wszystkie inne okoliczności, które organ I instancji wskazał za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, a mianowicie wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r., Wyrok Sądu Okręgowego z [...]r., bez względu na ich treść wydane zostały po dacie podjęcia przez Starostę decyzji z dnia [...]r., co wskazuje że zaskarżona decyzja została podjęta z uchybieniem zasady art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Sygn. akt IISA/Wr 2700/2001 4
W tej sytuacji Wojewoda D. stwierdził, iż brak było podstaw do uznania, że B S.A. utracił tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i że tym samym organ I instancji nie miał podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i do odmowy B S.A. udzielenia pozwolenia na modernizację węzła ciepłowniczego na kotłownię wraz z budową przyłącza gazowego.
Skargę, do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na powyższą decyzję wniósł A w W. Zaskarżonej decyzji zarzuca niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 7, 80, 136 K.p.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli a także naruszeniu art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji.
Powoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki, co prawda wydane były już po decyzji ostatecznej z dnia [...] r., lecz niewątpliwie dotyczyły sytuacji prawnej i faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nie mogą być zatem wiążące dla organu administracyjnego, lecz mogą służyć jako pośredni dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyż organ administracyjny obu instancji ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Wojewoda D. powinien zatem ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, w oparciu o posiadane dowody i w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości. Zgodnie z art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Wojewoda D. w zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 138 § ł pkt 2 k.p.a., gdyż uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i jednocześnie umarzając postępowanie organu I instancji, nie podał na jakiej podstawie umorzył to postępowanie.
Należałoby zatem w decyzji organu II instancji odnieść się merytorycznie do sprawy i przychylić się lub nie do wniosku B S.A.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że uchylając decyzję Starosty K. nr [...], pozostawił w obrocie prawnym decyzję ostateczną tego organu z dnia [...] r. Nr [...] udzielającą B S.A. pozwolenia na modernizację węzła ciepłowniczego na kotłownię.
Sygn. akt II S.A./ Wr 2700/2001 5
W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że właściwsze będzie umorzenie postępowania organu I instancji niż uchylenie decyzji Starosty K. i orzeczenie co do istoty sprawy, skoro skutki prawne decyzji zaskarżonej i sugerowanej przez skarżącą byłyby takie same.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cytowana wyżej ustawa z dni a30 sierpnia 2003 r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwe zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przepisy proceduralne w postępowaniu administracyjnym (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Należy wskazać, że organ II instancji nie wykazał w sposób dostateczny istnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.
Wskazać należy, że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 K.p.a.. Wedle tego przepisu przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145 a § 1 oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.
Sygn. akt IISA/Wr 2700/2001 6
Granice zaś postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są rozstrzygniętą decyzją ostateczną W postępowaniu tym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się zatem jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.
Rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa art. 151 K.p.a. Jeżeli organ prowadzący to postępowanie stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Taką też decyzję wydał w dniu [...]r. o numerze [...] Starosta K. Decyzja ta podlegała kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia na zasadach ogólnych.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.
Również zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. a nie art. 104 k.p.a, dlatego też organ odwoławczy jako organ posiadający kompetencje merytoryczno- reformacyjne był władny, o ile nie zgadzał się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, gdyż ograniczenie to wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko w przypadku, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było postaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania
Sygn. akt IISA/Wr 2700/2001 7 administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości.
W tym stanie rzeczy zgodzić się trzeba z zarzutem skarżącej, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie tego organu nie wyjaśnił przyczyn takiego rozstrzygnięcia, bowiem nie wskazał, co było jego powinnością, przesłanek bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji. Brak jest bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia tej istotnej kwestii, która miała istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tym samym naruszony został przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a w części dotyczącej braku uzasadnienia faktycznego i prawnego we wskazanym zakresie.
Wojewoda D. rozpoznając niniejszą sprawę nie rozpatrzył również wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniach, gdyż jak stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji " uznał organ odwoławczy za zasadne odniesienie się do niektórych tylko zarzutów podnoszonych w odwołaniach, których ocena poza to meritum wykracza, bądź też ma z nim tylko związek pośredni". Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ przy ustaleniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie jest skrępowany co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie ustalać stan faktyczny sprawy, nie upoważnia organu administracyjnego do pominięcia, według dowolnego uznania tego organu, rozpatrzenia niektórych zarzutów i pominięcia innych zgłaszanych przez strony odwołujące.
Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie punktu II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, zaś orzeczenie o kosztach sądowych w art. 200 tej ustawy.