Uzasadnienie
Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej "u.s.g.", (t. jedn. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej:
- 1) § 2 ust. 9 pkt 2 z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." (t. jedn. z 2012 r., Dz. U. poz. 647 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
- 2) § 2 ust. 10 pkt 2 lit. a we fragmencie "na warunkach ustalonych przez zarządcę sieci" z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), a także § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 908).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że wprowadzenie w § 2 ust. 9 pkt 2 uchwał ograniczenia polegającego na dopuszczeniu realizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce mieści się w zakresie pojęcia ładu przestrzennego, pod którym - zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Dodał, że nie zgadza się z argumentacją Wojewody, że wprowadzając takie zapisy ograniczył jednostce wykonywania jej prawa własności, gdyż zapewnieniem ochrony tych praw jest zagwarantowana w art. 17 pkt. 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. możliwość czynnego udziału jednostki w procesie planowania przestrzennego.
Organ podkreślił, że Wójt Gminy wprowadzając w § 2 ust. 10 pkt 2 lit. a uchwały zapis "na warunkach określonych przez zarządcę sieci" odniósł się do obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (t. jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 1059 ze zm.), zapis ten ma charakter stricte informacyjny i w żaden sposób nie narusza wskazanych w skardze przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację.
Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać czy modyfikować kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.).
W § 2 ust. 9 pkt 2 uchwały organ określając szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wskazał, że "na terenach projektowanej zabudowy, na jednej działce budowlanej możliwe jest usytuowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i mieszkalno-rekreacyjnego". Bezspornie regulacja powyższa przekracza uprawnienia planistyczne Gminy (art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) albowiem w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Naruszenie w niniejszej sprawie proporcji pomiędzy uzasadnionym interesem publicznym a uprawnieniem jednostki polega na ograniczeniu prawa własności, które nie jest uzasadnione i niezbędne z punktu widzenia wyznaczonego celu publicznego. Zapewnienie ładu przestrzennego (zapobiegnięcie nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy) Rada może osiągnąć stosując rozwiązania przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym np. formułując w planie miejscowym wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, maksymalną wysokość zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6), itp.
Również do przekroczenia kompetencji zawartej ww. ustawie (tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) doszło przy formułowaniu postanowień § 2 ust. 10 pkt 2 lit. a uchwały, gdy Rada określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustaliła "zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej na warunkach ustalonych przez zarządcę sieci." Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wynika norma prawna pozwalająca radzie gminy na zamieszczenie w uchwale nakazu uwzględniania warunków lub zasad wskazanych przez operatorów sieci na określone działania adresatów planu miejscowego. Umowy cywilnoprawne z dostawcami tzw. mediów mają charakter adhezyjny i nie musi tego przypominać ustalenie zawarte w planie miejscowym. Organ powinien zadbać o jak najlepsze wykorzystanie granic upoważnienia ustawowego i nie ulegać pokusie zawarcia przy okazji w akcie wykonawczym ustaleń jego zdaniem celowych, ale pozostających poza tymi granicami.
Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.