Uzasadnienie
Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] r. nr [...], przyznał A. F.-B. uprawnienia kombatanckie z tytułu eksterminacji, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), gdyż jako dziecko pochodzenia żydowskiego była ukrywana we wsi T. k/L..
Od tej decyzji A. F.-B. złożyła odwołanie w dniu [...]r., w którym domaga się zmiany podstawy prawnej przyznanych decyzją z dnia [...]r. uprawnień kombatanckich na uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach. Odwołująca się wywodzi, iż jako dziecko pozostawała w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa w miejscach odosobnienia i pobyt ten miał charakter eksterminacji. Wskazuje ponadto na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia [...]r. o odmowie przyznania renty inwalidzkiej. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS wyjaśnia, iż prawo do renty przysługuje osobom, których inwalidztwo pozostaje w związku z pobytem w miejscach wymienionych w art. 3 i 4 ust. 1 ustawy o kombatantach.
Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił zmiany podstawy prawnej przyznanych uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach odnosi się do pobytu dzieci do lat 14-tu w obozach hitlerowskich. Ponieważ zainteresowana nie przebywała w obozie hitlerowskim brak jest podstaw do zmiany podjętej decyzji.
Pismem z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, A. F.-B. zwróciła się o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym" w Z. W. w okresie od [...]do [...]r. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego wskazujące, że strona, jako ofiara Holokaustu, była od [...]r. do [...]r. prześladowana w "gettcie otwartym" w Z. W., zaś od [...]r. do [...]r. była ukrywana we wsi T. pod L. oraz w B..
Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...]r. nr [...] o przyznaniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skoro strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji, pismo z dnia [...]r. zostało, stosowanie do postanowień art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego, zakwalifikowane przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że wskazany przez stronę rodzaj represji nie jest represją w rozumieniu art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W świetle powyższego Kierownik Urzędu nie znalazł podstaw do uchylenia swojej decyzji z dnia [...]r.
W dniu [...]r. A. F.-B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę podstawy prawnej posiadanych uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 okt 1 lit c ustawy o kombatantach.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określania miejsce odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. z 2001 r., nr 106, poz. 1154), getto w Z. W. nie było miejscem odosobnienia, o którym mowa w postanowieniach ustawy i rozporządzenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, A. F.-B. zmianę podstawy prawnej posiadanych uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 okt 1 lit c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371). Skarżąca wywodzi, iż jako dziecko żydowskie była ofiarą Holokaustu skazaną na śmierć i ściganą w okresie od [...]r. do [...]r. Powołuje się na zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego potwierdzające, że w miejscowości Z. W. od [...]r. do [...]r. było "getto otwarte". Z treści zaświadczenia wynika, że "getto otwarte" stanowiło takie samo zagrożenie życia i było miejscem prześladowania osób pochodzenia żydowskiego jak getto zamknięte.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosi o jej oddalenie i podtrzymuje zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002, nr 153, poz. 1271 z późń. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie występują naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Ostateczna decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. nr [...], mocą której przyznano A. F.-B. uprawnienia kombatanckie z tytułu eksterminacji, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371), ponieważ jako dziecko pochodzenia żydowskiego była ukrywana we wsi T. k/L., stała się prawomocna, gdyż skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia nie wniosła w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...]r. skarżąca przesłała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia [...]r. nr [...], o przyznaniu uprawnień kombatanckich i zmianę kwalifikacji uprawnień kombatanckich z art. 4 ust. 2 na art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu organ powinien był zwrócić się do strony o informację jakie żądanie zostało tym pismem sformułowane, a nie rozstrzygać o tym żądaniu według swojego uznania. Przyjęte w art. 61 § 1 kpa rozwiązanie, będące wyrazem zasady dyspozycyjności, nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Postanowienia art. 61 § 1 muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialoprawnego.
Problematyka prawa strony do kształtowania zakresu postępowania w jego toku wiąże się z problematyką dysponowania przez stronę przedmiotem tego postępowania. Organ administracji powinien zatem dążyć do ustalenia treści pisma złożonego przez stronę. W sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na wniosek strony, organ administracji powinien w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony i w tym celu podjąć z urzędu niezbędne czynności.
Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie podając podstawy prawnej, zakwalifikował to odwołanie jako wniosek strony o ponowne rozpatrzenie posiadanych uprawnień kombatanckich i wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], mocą której odmówił zmiany podstawy prawnej przyznanych uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowany przez zainteresowaną art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach odnosi się do pobytu dzieci do lat czternastu w obozach hitlerowskich. Ponieważ zainteresowana nie przebywała w obozie hitlerowskim brak jest podstaw do zmiany podjętej decyzji. W ocenie Sądu decyzja ta została podjęta bez należytej podstawy prawnej. Organ bowiem nie określił, w jakim trybie podjął tę decyzję, ani na podstawie jakich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem a dnia [...]r. A. F.-B. zwróciła się o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym" w Z. W. w okresie od [...]r. do [...]r. W załączeniu przedłożyła zaświadczenie Żydowskiego Instytutu Historycznego wskazujące, że strona, jako ofiara Holokaustu, była od [...]r. do [...]r. prześladowana w "gettcie otwartym" w Z.W., zaś od [...]r. do [...]r. była ukrywana we wsi T. pod L. oraz w B.. Do pisma jest także dołączona Informacja Żydowskiego Instytutu Historycznego wyjaśniająca termin "getto otwarte".
W wyniku powyższego pisma, decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...]o przyznaniu uprawnień kombatanckich z tytułu eksterminacji. Organ stwierdził, że skoro strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji, to pismo z dnia [...]r. należy zakwalifikować, stosowanie do postanowień art. 235 kodeksu postępowania administracyjnego, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.
Również i w tym przypadku organ nie zwrócił się do strony o wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania, czym naruszył art. 7 i 9 kpa. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje także ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. W sytuacji gdy strona formułuje swe żądanie w sposób niejasny, niepozwalający na jego prawidłowe zakwalifikowanie z punktu widzenia prawa procesowego, organ winien zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia celem wyjaśnienia jej intencji, pouczając przy tym stronę możliwie najszerzej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r., IV SA 1378/91, niepublikowany).
W ocenie Sądu, interpretowanie i zakwalifikowanie przez organ z urzędu, bez wyjaśnienia rzeczywistej treści, wniosku strony stanowi naruszenie art. 7 kpa. Z treści pisma wynika bowiem, że strona nie domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. poprzez jej zmianę lub uchylenie, lecz wystąpiła z wnioskiem o rozszerzenie uprawnień kombatanckich o okres przebywania w "gettcie otwartym". Pismo skarżącej należało zatem rozpatrywać na tle art. 233 i 234 kpa a nie na tle 235. Postanowienia art. 233 dotyczą wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym, jak i wszczęcia postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepisy art. 234, tak samo jak 233 regulują skutki prawne skarg dwóch rodzajów, tzn. skargi właściwej (art. 227 kpa) oraz skargi, która zgodnie z art. 222 została zakwalifikowana jako czynność procesowa w sprawie zawisłej przed organem.
Skarga, która w swej treści będzie żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, środkiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, zawsze - niezależnie od nazwy, jaką jej nadano - musi być rozpoznana we właściwym dla niej trybie zgodnie z art. 233-235. kpa.
Zakres przedmiotowy art. 235 jest węższy niż art. 233 i 234 kpa, ponieważ odnosi się wyłącznie do skarg w ścisłym tego słowa znaczeniu, tzn. do skarg w rozumieniu art. 227. Przepis ten nie odnosi się do wniosków procesowych stron nazwanych mylnie skargami. Taki wniosek płynie z zastrzeżenia w art. 235 § 1, że chodzi o żądanie dotyczące wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005 r., s. 843).
Zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia [...]r. zostało niewłaściwie zakwalifikowane przez organ, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 155 kpa. Zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji powinna bowiem wyrazić strona, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji publicznej. Zatem zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, mocą której strona nabyła prawo, winna być wyrażona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie strony złożone organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie, ustnie lub na piśmie, nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana. Organ powinien stronę wcześniej poinformować o planowanym zakresie uchylenia lub zmiany decyzji i o następstwach prawnych z tym związanych, aby strona mogła podjąć decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji z pełną świadomością co do jej konsekwencji.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie są podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.