Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 29/13

Uzasadnienie

Rada Miejska Strzelina zaskarżoną uchwałą Nr XXXI/259/12 z dnia 25 września 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego STRZELIN – Kilińskiego.

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniesionej w trybie na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), zakwestionował § 7 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "i na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci" oraz § 8 ust. 6 pkt 5 lit. b we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", zarzucając podjęcie skarżonego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie r.M.I.) oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908, dalej w skrócie z.r.P.R.M.).

Skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że § 7 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "i na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci" oraz § 8 ust. 6 pkt 5 lit. b we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi" uchwały Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności - wpięcie przyłącza wodociągowego od rozdzielczej sieci wodociągowej oraz wyznaczenia miejsc parkingowych dla lokali usługowych w liniach rozgraniczających przyległych dróg publicznych - od uzgodnienia warunków z zarządcą sieci oraz od zgody zarządcy drogi. Przepisy te zamieszczono wśród zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w ramach postanowień uchwały mających zastosowanie do całego obszaru objętego planem.

Zdaniem skarżącego wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 r.M.I. Podniesiono także, iż w przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy, dlatego też nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi czy też uzgodnienia z wszystkimi właścicielami terenów, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Zwrócono ponadto uwagę, iż przepis § 142 ust. 2 z.r.P.R.M. stanowi, że: "Akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach". Działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być zatem oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. Zdaniem organu w rozporządzeniu i odpowiednio w akcie prawa miejscowego, w myśl § 115 w zw. z § 143 z.r.P.R.M. zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważaniającym (upoważnieniu ustawowym).

Rada Miejska Strzelina w odpowiedzi na skargę wniosła o uwzględnienie skargi organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoczynając omówienie motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kierując się powyższym kryterium, po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w części wskazanej w sentencji wyroku.

Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Sąd dostrzegł istotne naruszenie prawa w przepisie § 7 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci" oraz § 8 ust. 6 pkt 5 lit. b we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi" zaskarżonej uchwały i z tego względu stwierdził nieważność tych przepisów we wskazanym zakresie.

W ocenie Sądu uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz uwzględnienia warunków wskazanych przez podmioty takie jak zarządca drogi, zarządca sieci wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 r.M.I., zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepisy art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), w którym uregulowano kompetencje zarządcy drogi publicznej. Należą do nich: 1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

1. 2) opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich;
2. 3) pełnienie funkcji inwestora;
3. 4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2;
4. 5) realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu;
5. 6) przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju;
6. 7) koordynacja robót w pasie drogowym;
7. 8) wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych;
8. 9) prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom; 9a) sporządzanie informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad;
9. 10) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 10a) badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
10. 11) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;
11. 12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;
12. 13) przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg;
13. 14) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia;
14. 15) dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego;
15. 16) utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów;
16. 17) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości;
17. 18) nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa;
18. 19) zarządzanie i utrzymywanie kanałów technologicznych i pobieranie opłat, o których mowa w art. 39 ust. 7;
19. 20) zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

Jak słusznie zatem zauważył Wojewoda, przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody zarządcy drogi publicznej, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.