Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), po rozpatrzeniu odwołania P.M. od decyzji Starosty K.\o z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie ustalenia do wykonania zadań związanych z prowadzeniem prawidłowej gospodarki leśnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uchyliło w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadniając podjęte orzeczenie, organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 14 października 2011r. Wicestarosta K. zawiadomił P.M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek wykonania przez właściciela lasu zadań polegających na wykonaniu cięć pielęgnacyjnych i czyszczeń wczesnych oraz melioracji agrotechnicznych i uzupełnień na działce nr 239 obręb 5 miasta K.G.. Po przeprowadzeniu postępowania, opisaną wyżej decyzją Starosty K. z dnia [...]r. wydanej w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustalono obowiązek wykonania przez P.M. następujących zadań:
- 1) cięć pielęgnacyjnych i czyszczeń wczesnych na powierzchni 1,00 ha tego lasu, polegających na usunięciu lub ogłowieniu przerostów, przedrostów, dotyczących gatunków lekkonasiennych, t.j. wierzby i brzozy; nie dotyczy to gatunku głównego,
- 2) melioracji agrotechnicznych i uzupełnień, na powierzchni 0,12 ha tego lasu, polegających na wprowadzeniu w miejsce wypadów sadzonek jesiona pojedynczo sadzonki modrzewia i całkowitym uzupełnieniu "grupy kępy", w których buk wypadł całkowicie, 140 sztuk modrzewia oraz 150 sztuk świerka.
Równocześnie w decyzji tej organ I instancji ustalił, że P.M. zobowiązany jest wykonać powyższe zadania w terminie do dnia 31 maja 2012 r.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach zobowiązuje właścicieli lasu do jego ochrony, trwałego utrzymania, a także zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Wskazano następnie, że w dniu 15 września 2011 r. przeprowadzona została w ramach okresowej analizy udatności uprawy ocena stanu lasu położonego na działce nr 239 obręb 5 miasta K.G., stanowiącego własność P.M.. Wyniki tej oceny wskazują na konieczność wykonania przez wymienionego cięć pielęgnacyjnych oraz uzupełnień. Cięcia pielęgnacyjne i czyszczenia wczesne polegać mają na usunięciu lub ogłowieniu przerostów i przedrostów gatunków lekkonasiennych, takich jak wierzba i brzoza (nie dotyczy to gatunków głównych lasu). Organ I instancji podkreślił, że sposób wykonania uzupełnień oraz czyszczeń wczesnych został szczegółowo omówiony z właścicielem lasu w trakcie przeprowadzonej w dniu 15 września 2011 r. oceny i jest on zgodny z wynikami lustracji terenowej oraz inwentaryzacją stanu lasu, sporządzoną w 2010 r. na zlecenie Starostwa Powiatowego w K.G..
Nadto organ I instancji zauważył, że P.M. w dniu 27 października 2011 r. złożył wniosek w przedmiocie zawieszenia postępowania w tej sprawie, motywowany faktem uprzedniego złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na las, w granicach działki nr 239 obręb 5 miasta K.G. oraz wniosku z dnia 19 października 2011r. o stwierdzenie nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r., znak [...], orzekającej o dokonaniu zmian klasyfikacji gruntu. W ustosunkowaniu się do tego wniosku Starosta K. postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie. Od wydanego postanowienia, w przepisanym terminie 7 dni, P.M. nie wniósł zażalenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.M., wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz o zobowiązanie organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o: inwentaryzację stanu lasu w części położonej na terenie miasta K.G., plan zalesienia gruntu rolnego + korekta do planu, protokół oceny udatności uprawy z dnia 23 września 2005r. Dodatkowo, działając na mocy przepisu art. 111 k.p.a., Pi.M. wniósł o zobowiązanie Starosty K. do uzupełnienia decyzji w zakresie określenia wielkości uzupełnienia modrzewiem - ilości sztuk, na uprawie jesiona, która zainfekowana grzybicznie obumiera.
P.M. zarzucił decyzji, że wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 19 ust. 3 ustawy o lasach oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151), polegającym na jej wydaniu w oparciu o inwentaryzację stanu lasu - niezgodnej ze stanem faktycznym w zakresie niewłaściwego określenia siedliskowego typu lasu, niewłaściwego określenia typu gospodarczego drzewostanu - gatunków głównych oraz stanu gatunkowego uprawy.
Odwołujący podkreślił, że inwentaryzacja stanu lasu nie zawiera informacji, dotyczącej powierzchni poszczególnych drzewostanów i gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. W nawiązaniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniu 15 września 2011r. czynności oceny stanu należącego do niego lasu złożył uwagi dotyczące określonego przez organ stopnia przydatności hodowlanej uprawy jesiona i buka, a do których to uwag brak jest odniesienia się organu. Wskazał także, że z udostępnionego mu tekstu inwentaryzacji stanu lasu, w części dotyczącej miasta K.G., wynika, że na działce nr 239 zinwentaryzowano las górski LG, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z zasadami hodowli lasu wprowadzonymi do stosowania na mocy przepisu art. 33 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, określonymi w Tabeli 1 siedliskowych lasów w poszczególnych krainach i dzielnicach przyrodniczo leśnych, w krainie VII S. las górski LG składa się z gatunków głównych świerk Św, jodła Jd, buk Bk o orientacyjnym składzie gatunkowym Bk 40%, Jd 30%, Św20%.
Md i in. 10%. Uprawa na działce nr 239 w K.G. nie posiada w składzie gatunkowym jodły Jd. Na etapie zalesienia właściciel zmniejszył powierzchnię zalesienia jesionem, co ostatecznie skutkowało następującym składem gatunkowym i ilościowym drzewostanu na zalesionej działce: Md na powierzchni 0,9 ha, 11,62% uprawy, So na powierzchni 1,3 ha, 16,78% powierzchni uprawy, Bk na powierzchni 4,0 ha, 51,63 % uprawy, Db na powierzchni 1,0 ha, 12,91% uprawy oraz Js 0,547 ha, 7,06% uprawy. W dniu 23 września 2005 r. Starostwo Powiatowe w K.G. przeprowadziło pierwszą ocenę udatności uprawy, zalecając w protokole wykonanie poprawek na uprawie sosny świerkiem w ilości 200 sztuk, co biorąc pod uwagę ilość nasadzonej sosny stanowi 2,47% na uprawie sosny, a w odniesieniu do całości uprawy stanowi 0,39% świerka. Świerk nasadzony w marginalnej ilości jako uzupełnienie wypadów w celu zachowania zwarcia sosny nie stanowi gatunku głównego.
Z uwagi na niezgodne z wymogami Zasad Hodowli Lasu zaprojektowanie uprawy, a w konsekwencji niewłaściwego jej założenia, odwołujący się złożył w dniu 17 grudnia 2009 r. wniosek o wznowienie postępowania, który dopiero pismem z dnia 21 marca 2011 r. przekazany został przez Starostę K. organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Odwołujący się stwierdził także, że w toku prowadzonego przez Starostę K. postępowania dotyczącego sporządzenia inwentaryzacji stanu lasu pismem z dnia 20 kwietnia 2010r. wystąpił o zinwentaryzowanie powierzchni na uprawie buka, na którym uprawa ta przepadła. Inwentaryzacja nie zawiera ponadto informacji dotyczącej powierzchni gruntów pozbawionej roślinności leśnej, co jest niezgodne z przepisem § 9 w/w rozporządzenia jak i uproszczonego planu urządzenia lasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m.innymi, że skoro organ I instancji wydał decyzję powołując się na przepis art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, to powinna ona być oparta na inwentaryzacji stanu należącego do P.M. lasu. Z materiałów tej sprawy wynika, że zawiera ona także "inwentaryzację stanu lasów, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych", położonych na obszarze Powiatu K.G., sporządzoną na okres od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 30 listopada 2020 r.. Z treści tego dokumentu wynika, że został on także sporządzony dla lasów położonych w obrębie 5 K.G., dla których przewidziano typy siedliskowe o symbolu LG św oraz LMG św. Z załączonego do akt sprawy wypisu tego dokumentu wynika, że objęte nim lasy położone są w VII-S. krainie przyrodniczo-leśnej, dzielnicy 2 S.Ś..
Autor inwentaryzacji, w zakresie ochrony lasu, ocenił, że ich stan zdrowotny uznać należy za zadowalający i dobry; stwierdza się pojedyncze występowanie posuszu jałowego - do uprzątnięcia. W pkt 4 dokumentu wskazano, że zawiera on: 1) opisy taksacyjne lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia z podsumowaniem zadań gospodarczych, 2) rejestry zawierające: zestawienie powierzchni według gatunków głównych oraz ich wieku, wskazania w zakresie gospodarki leśnej, 3) wykaz skrótów i symboli i 4) mapy gospodarcze na podkładzie map ewidencyjnych w skali 1:5000.
Z treści kolejnych fragmentów inwentaryzacji wynika, że zawarte w niej zostały uwagi, odniesione wprost do działki nr 239, obręb 5 K.G., na której znajduje się las, stanowiący własność P.M.. Autor inwentaryzacji ocenił, że w obrębie tego lasu gatunkiem panującym jest buk, a w rubryce, określającej rodzaj wskazań umieszczono adnotacje o treści CW na powierzchni 7,50 ha, Mel. Agro na powierzchni 0,24 ha, uzup. na powierzchni 0,24 ha oraz piel. CW na powierzchni 0,24 ha. Z treści odnośnego dokumentu wynika także, że zawarte w nim zostało "zestawienie planowanych zadań gospodarczych na 10-lecie", w postaci "użytkowania rębnego" i "niezaliczonego na etat", "użytkowania przedrębnego" oraz "odnowienia i pielęgnowania lasu".
Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że skoro organ I instancji oparł wydaną w tej sprawie decyzję na przepisie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, powinien był, w ramach rozstrzygnięcia, umieścić w niej pełen katalog zadań z zakresu gospodarki leśnej, wynikających z przywołanego dokumentu inwentaryzacyjnego, odniesionych do lasu rosnącego w granicach działki nr 239, obręb 5 K.G., stanowiącego własność odwołującego się. Kolegium podkreśliło przy tym, że w/w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach – nie ma charakteru sankcyjnego, a celem przewidzianej tamże decyzji jest de facto udzielenie właścicielowi lasu informacji o pełnym katalogu zadań z zakresu gospodarki leśnej, wynikających z opracowanej na zlecenie starosty inwentaryzacji jego stanu. Jednakże z treści decyzji organu I instancji nie sposób jest wywieść, czy nałożony decyzyjnie katalog zadań, w obu punktach, "wyczerpuje w pełni" zakres zadań z dziedziny prawidłowej gospodarki leśnej, określonych w dokumencie inwentaryzacyjnym dla należącej do odwołującego się działki leśnej.
Dopiero takie sformułowanie tych zadań, w pełni dostosowane do tego dowodu, sprawiałoby, że skarżone rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi. Wątpliwości te wymagają wyjaśnienia i dowodowego wykazania, zwłaszcza, że jak wynika z tegoż dokumentu inwentaryzacyjnego – P.M. nie jest jedynym właścicielem lasu, położonego na terenie miasta K.G.. W świetle tego, organ I instancji powinien ustalić, czy zawarte w tym dokumencie "zestawienie planowanych zadań gospodarczych na 10-lecie", dotyczy lasu, należącego jedynie do odwołującego się, czy też jest katalogiem czynności, do realizacji których zobowiązani są także inni właściciele lasów, położonych w obrębie administracyjnym tego miasta.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że ustawa o lasach zawiera także w przepisie art. 24 przepis sankcyjny uprawniający właściwego miejscowego starostę do wydania decyzji, nakazującej wykonanie obowiązków i zadań, o ile właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Z treści wydanej w sprawie decyzji wywieść należy – zdaniem organu odwoławczego - że jest ona zbliżona swoim charakterem do rozstrzygnięcia typu sankcyjnego, gdyż organ I instancji, mając na względzie rezultaty oceny stanu udatności rosnącej na działce nr 239 uprawy leśnej, zaznaczył w niej, że ustalone nią obowiązki znajdują oparcie w przepisie art.13 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy o lasach. Z materiałów tej sprawy wynika, że decyzja ta została poprzedzona oceną tej udatności, przeprowadzoną w dniu 15 września 2011r. z udziałem P.M.. Z dokonanych oględzin sporządzono protokół, do którego to ustaleń odwołujący się wniósł zastrzeżenia, kwestionujące przydatność do celów gospodarki leśnej uprawy jesiona oraz buka.
Oceniając prawidłowość ustalonych decyzyjnie obowiązków Kolegium podniosło, że z przywołanego tamże przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach wynika, że do obowiązku właścicieli lasów należy także "ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu". Przy nałożeniu na stronę obowiązku wprowadzenia pojedynczych sadzonek modrzewia w miejsce wypadów sadzonek jesiona oraz modrzewia i świerka w miejsce "grup i kęp", w których "wypadł" całkowicie buk, organ I instancji powinien był zatem wykazać, że czynność ta mieści się w zakresie owego obowiązku, ciążącego na nim z mocy przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kolegium wskazało, że z przywołanego w decyzji przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że obowiązkiem właściciela lasu jest ponowne wprowadzenie roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od "usunięcia drzewostanu". Naruszenie tego obowiązku będzie miało miejsce w przypadku, gdy drzewostan ten zostanie usunięty, a w to miejsce nie zostanie wprowadzona roślinność leśna (uprawa leśna) w okresie 5 lat, licząc od tego usunięcia.
Z treści wydanej w sprawie decyzji nie wynika, że wzmiankowany tamże "wypad sadzonek", względnie "grup i kęp", należy z takim stanem faktycznym utożsamiać. Organ I instancji powinien był także wykazać, że wykonanie tych czynności stanowić będzie spełnienie postulatu "należytego pielęgnowania i ochrony lasu", czyli wymogu określonego przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pod tym względem uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest bardzo lakoniczne i ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że ustawa o lasach zobowiązuje właścicieli lasu do jego ochrony, trwałego utrzymania, a także zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Organ I instancji naruszył w ten sposób przepis art. 107 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzja administracyjna powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Na marginesie niniejszych uwag organ II instancji podniósł także, że w toku przeprowadzonej w dniu 15 września 2011 r. czynności oceny udatności uprawy P.M. zgłaszał zastrzeżenia odnośnie stanu tej udatności dla drzew z gatunku jesion oraz buk. Zgłoszone przez odwołującego się zastrzeżenia mające niewątpliwy związek z zasadami prawidłowej gospodarki leśnej na działce nr 239 nie zostały jednak przez organ I instancji ocenione, zarówno w toku przeprowadzonego postępowania, jak i w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji nie może się ostać i podlega uchyleniu, a sprawa, w której ją wydano, przekazaniu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Stwierdzone uchybienia przepisów, tak prawa materialnego, jak i formalnego, sprawiają, że w wyniku rozpatrzenia wniesionego w sprawie środka zaskarżenia Kolegium nie jest w stanie, działając w trybie instancyjnym, wydać postulowanego w odwołaniu strony rozstrzygnięcia typu reformatoryjnego, lecz kasacyjne.
W skardze na powyższą decyzję P.M. wniósł o:
- 1. uchylenie decyzji Kolegium w części dotyczącej niewłaściwego uzasadnienia faktycznego naruszającego art. 107 § 3 k.p.a.;
- 2. przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M.U. z Biura Technicznego Leśnictwa ul. [...], [...] B.K., autora "spreparowanej" Inwentaryzacji stanu lasu dla działki nr 239 obręb 5 w K.G., w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. na okoliczność określonego w niej siedliskowego typu lasu oraz typu gospodarczego drzewostanu - gatunków głównych oraz stanu gatunkowego uprawy;
- 3. w razie niemożności przeprowadzenia w/w dowodu z przesłuchania świadka, o przeprowadzenie dowodu z zeznań zleceniodawcy sporządzenia Inwentaryzacji czyli Starosty K. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. na okoliczność jak wyżej;
- 4. przyznanie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- – art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu wyczerpującym całości materiału dowodowego w sprawie, a mianowicie niezakwestionowaniu dowodu stanowiącego podstawę wydania decyzji Starosty, a którym jest sporządzona dla działki nr 239 obręb 5 w K.G. Inwentaryzacja stanu lasu będąca w sprzeczności ze stanem faktycznym na nieruchomości;
- – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego decyzji zawierającego wskazanie przyczyn, z powodu których organ nie uznał za udowodniony fakt podnoszony przez skarżącego w odwołaniu i uzupełnieniu do odwołania od decyzji Starosty, że została ona wydana na podstawie Inwentaryzacji stanu lasu - niezgodnej ze stanem faktycznym.
- – art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego (skarżący przedłożył protokoły oceny udatności upraw, w których brak jest oceny udatności jodły i świerka) i wydaniu decyzji, która nie zakwestionowała dowodu ze Inwentaryzacji stanu lasu skarżącego, a wręcz dopuściła ten dowód i oparła się na nim nakładając na organ l instancji obowiązek uzupełnienia tejże inwentaryzacji stanu lasu skarżącego.
- – art. 7 Konstytucji RP poprzez niezakwestionowanie przez organ dowodu będącego w sprzeczności z przedłożonymi przez skarżącego dokumentami i podanymi informacjami oraz kontynuowanie postępowania w oparciu o ww. dowód z Inwentaryzacji stanu lasu poprzez nałożenie na organ l instancji obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i uzupełnienia Inwentaryzacji m.in. o pełen katalog zadań z zakresu gospodarki leśnej.
W uzasadnieniu skargi P.M. podniósł, że znajdujący się na nieruchomości skarżącego drzewostan nie posiada w składzie gatunkowym jodły Jd, natomiast świerk Św nie stanowi gatunku głównego tylko uzupełnienie wypadów na uprawie sosny. Taki stan faktyczny jest w sprzeczności ze sklasyfikowaniem drzewostanu przez autora Inwentaryzacji stanu lasu jako lasu górskiego LG, który zgodnie z obowiązującymi przepisami Zasad hodowli lasu w krainie VII S. składa się z gatunków głównych Św, Jd, Bk, o orientacyjnym składzie gatunkowym Bk 40, Jd 30, Św 20, Md i in.
10. Skład gatunkowy LG stanowić powinna przewaga gatunków iglastych ponad 50%, natomiast na nieruchomości skarżącego gatunki liściaste stanowią ok. 71,6%. W uzupełnieniu do odwołania od decyzji organu l instancji skarżący poinformował Kolegium, że w protokołach z oceny udatności uprawy sporządzonych przez Starostwo brak jest oceny udatności jodły oraz świerka, tym samym zinwentaryzowanie drzewostanu na nieruchomości skarżącego jako las górski jest sprzeczne ze stanem faktycznym.
Skarżący podkreślił, że Kolegium całkowicie pominęło tę kwestię, nie uwzględniając przy tym dowodów skarżącego (protokoły z oceny, plan zalesienia gruntu rolnego) potwierdzających, że "spreparowana" Inwentaryzacja, która kwalifikuje las jako LG jest niezgodna ze stanem faktycznym. Dodatkowo z Inwentaryzacji wynika, że jej autor próbując ukryć marginalność występującego na nieruchomości świerka i zrobić z niego gatunek główny określa jego stan jako: Św i in.. 30%, gdzie zgodnie z wytycznymi powinien określić: Św 20%, Md i in. 10%. Organ l instancji próbuje zaś Inwentaryzacją ta zalegalizować niewłaściwy stan rzeczy na nieruchomości i przymusić skarżącego do odtworzenia zainfekowanego grzybicznie drzewostanu jesiona, który stale obumiera.
Jednocześnie blokowane jest na etapie dopuszczenia sprawy do rozpatrzenia postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2009 r. o wznowienie postępowania dotyczącego dokonania zmian klasyfikacji gruntów oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o dokonaniu zmian klasyfikacji gruntów z powodu sklasyfikowania lasu na sieci przesyłu gazu podwyższonego ciśnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Istotne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotem oceny Sądu jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...]r., Nr [...], którą uchylono w całości opisaną wyżej decyzję Starosty K. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie ustalenia do wykonania przez skarżącego określonych obowiązków związanych z prowadzeniem prawidłowej gospodarki leśnej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zatem kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istotne jest przy tym także i to, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć.
Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wprawdzie przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r., ZNSA Nr 4 (37) 2011, s. 19).
Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ pierwszej instancji nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia przez Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...]., Nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W świetle przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne i nie narusza – wbrew zarzutom skarżącego - przepisów prawa.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), a w szczególności art.19 ust.3, zgodnie z którym dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Oznacza to, że starosta określając właścicielowi lasu decyzją zadania z zakresu gospodarki leśnej obowiązany jest określić te zadania w oparciu o inwentaryzację stanu lasu, stanowiącego własność tejże osoby. Istotny jest w tej sytuacji także przepis § 9 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151 – obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji), gdzie określono tryb sporządzania inwentaryzacji stanu lasu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Starosta aby móc skorzystać z uprawnień jakie daje cyt. wyżej przepis art.19 ust.3 ustawy o lasach, obowiązany był w wydanej decyzji wykazać, że inwentaryzacja w oparciu o którą wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 16 grudnia 2011r., Nr OŚ.6164.1.28.2011, poprzez nałożenie określonych obowiązków na skarżącego jako właściciela lasu /działka nr 239/ - spełnia wymogi formalne określone w w/w rozporządzeniu.
Po drugie – organ I instancji winien był także wykazać, że wydając zakwestionowaną przez Kolegium decyzję – oparł ją na inwentaryzacji stricte sporządzonej dla stanu lasu obejmującej las skarżącego.
Nadto, skoro niewątpliwie jest w sprawie, że skarżący w toku prowadzonego przez organ I instancji składał tak zastrzeżenia jak i wnioski m. innymi do tejże inwentaryzacji, to trafnie zauważa Kolegium, iż zaniechanie organu I instancji w tym względzie stanowi niewątpliwie istotne naruszenie tak art. 7, art.75, 78 k.p.a. i art.80 k.p.a., a w konsekwencji art.107 § 3 k.p.a.
Już tylko z tego względu zachodziła w ocenie Sądu podstawa do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym do oddalenia skargi.
Niemniej jednak Sąd zauważa, że trafnie Kolegium zarzuciło organowi I instancji nie wykazanie przesłanek z powołanego w wydanej decyzji z dnia [...]r. przepisu art.13 ust.1 pkt.2 i 3 ustawy o lasach, a w odniesieniu to do którego organ ten nałożył na skarżącego jako właściciela przedmiotowego lasu określone tą decyzją obowiązki.
Zasadnie przy tym Kolegium zwróciło uwagę na przepis art. 24 ustawy o lasach, a który to przepis niewątpliwie łączy się z w/w art.13 ustawy, wywodząc, że wydanie decyzji z odwołaniem się do przepisu art.13 ustawy, a w konsekwencji nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby organ, w tym wypadku starosta jednoznacznie wykazał - przedstawiając należytą argumentację w uzasadnieniu wydanej decyzji, że właściciel przedmiotowego lasu nie wykonuje obowiązków określonych w art.13 ustawy.
Skoro zaś wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...]r. nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a. przy równoczesnym pominięciu, a tym samym nie rozważeniu wniosków i zastrzeżeń skarżącego zgłaszanych w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, to pozwala na stwierdzenie,, że decyzja organu I instancji z dnia 16 grudnia 2011r. wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej /art. 7, art.75 § 1 art. 77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a./, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było uchybieniami, a które to uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621/.
Wskazane okoliczności – wbrew twierdzeniu skarżącego - dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Wprawdzie przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ odwoławczy nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony.
O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.
Równocześnie wskazać należy, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania /jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/, skarżący P.M. ma zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że ma prawo składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć stronę postępowania o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia.
Ustosunkowując się zaś do żądań i wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze, wskazać należy, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale faktycznym i dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.
Od tej zasady istnieje tylko jeden wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne.
Z tych zatem względów Sad nie uwzględnił wniosków dowodowych zamieszczonych w skardze, jako, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55767).
W konsekwencji, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała - wbrew zarzutom skargi – by w sprawie naruszone zostały wskazane przez skarżącego przepisy prawa procesowego, a które to naruszenia – tak jak to już wyżej Sąd podkreślał - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. - mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji
Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.