Uzasadnienie
W związku z informacją otrzymaną od Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w O., organ l instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy i rozbudowy stacji paliw przez spółkę "A" przy ul. K. [...] w O..
W dniu [...]r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że inwestor - spółka "A", zrealizowała między innymi stację paliw auto-gazu na gaz płynny propan-butan oraz wiatę - zadaszenie nad stanowiskami dystrybutorów, bez stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) nakazał inwestorowi - spółce "A.", rozbiórkę stacji auto-gazu na gaz płynny propan-butan i wiaty - zadaszenia nad stanowiskami dystrybutorów na stacji paliw płynnych w O. przy ul. K. [...] na działce nr [...].
W ustawowo zakreślonym terminie od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie przez stronę zobowiązaną. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dostrzegł częściowe nieprawidłowości w zakwestionowanej decyzji. Nie podzielił on zastrzeżeń odnośnie nakazu rozbiórki stacji auto-gazu, to jednak uzasadnione wątpliwości wzbudził takiż sam nakaz nałożony w stosunku do wiaty. Organ odwoławczy podkreślił, ze organ l instancji nie odniósł się do zarzutu strony, w którym wskazała ona, że nie jest inwestorem przedmiotowej wiaty, ponieważ obiekt ten został zrealizowany przez poprzedniego właściciela, a przez nabywcę jedynie wyremontowany. Wskazał on, ze w obecnym stanie sprawy brak jest dowodów jednoznacznie świadczących, iż wykonane przez odwołującą się spółkę prace faktycznie stanowiły budowę, faktem niespornym jest natomiast realizacja wiaty przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy akt notarialny przenoszący własność nieruchomości przy ul. K. [...]. Kwestia ta wymaga więc dokładnego zbadania przez organ l instancji i zastosowania właściwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego.
Zdaniem Wojewody D. nie budzi natomiast wątpliwości samowolny charakter inwestycji polegającej na budowie stacji auto-gazu. Faktem niespornym jest bowiem, iż inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku organy nadzoru budowlanego nie posiadają możliwości do orzekania w inny sposób, niż to zostało uczynione. Istniejący stan faktyczny oraz wiążące zarówno organ jak i stronę przepisy nie pozwalają na legalizację obiektu, który podlega bezwzględnemu nakazowi rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt, iż inwestor realizował inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę wydane dla poprzedniego właściciela nieruchomości, ponieważ nie uprawniało go ono do podjęcia określonych działań budowlanych. Na inwestorze ciążył bowiem obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na swoją rzecz, czego nie uczynił.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
- - art. 10 k.p.a. przez naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- - art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz nieustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności,
- - art. 77 k.p.a. przez uchybienie nakazowi nałożonego ustawą na organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. przez nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie okoliczności za udowodnione podczas, gdy w rzeczywistości nie było ku temu podstaw.
Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji podniesiono, że przedmiotowy obiekt, w ocenie skarżącego, nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, iż wybudowany został na podstawie prawomocnej decyzji zezwalającej na jego budowę i jako taki nie podlega rozbiórce w myśl przywołanego przepisu.
Stacja auto-gazu, jak stwierdził w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych PINB w O., a także utrzymując w mocy decyzję w tej części WINB
Sygnatura akt II SA/Wr 293/03 we W. posiada wydaną przez Burmistrza O. dnia [...]r. decyzję (nr [...]) pozwolenie na budowę stacji auto-gazu propan-butan z dwoma zbiornikami V=4850 l i dystrybutora na działce przy ul. K. nr [...] w O..
Jako wybudowana na podstawie tego pozwolenia nie może być ona, zdaniem skarżącej spółki A., traktowana jako samowola budowlana, nawet jeżeli poprzedni inwestor nie dopełnił obowiązków polegających na dokonaniu zgłoszenia o rozpoczęciu robót budowlanych i zgłoszenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków a także niewielkiej zmiany lokalizacji. W omawianym przypadku, w ocenie strony skarżącej, należy więc brać pod uwagę jedynie wystąpienie pewnych niedociągnięć natury formalnej (brak zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, brak kierownika budowy, niezgłoszenie zakończenia budowy) już na etapie budowy i późniejszego użytkowania, a nie wykonanie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
W ocenie skarżącej właściwym byłoby w tej sytuacji zastosowanie przepisów art. 50 i art. 51 ust. 1 punkt 2 ustawy - Prawo Budowlane i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określenie terminu wykonania tych czynności. Zastosowanie więc w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego stanowi naruszenie prawa.
Strona skarżąca podkreśliła również fakt, iż przed wydaniem decyzji nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy, wniesienia materiałów uzupełniających, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i złożenia żądań. Takie postępowanie stanowi niewątpliwie rażące naruszenie zasady udziału strony w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza naruszenie przepisów art. 10 k.p.a.
Naruszony został, zdaniem skarżącej, również art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz nieustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, art. 77 k.p.a. przez uchybienie nakazowi nałożonego ustawą na organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. przez nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie okoliczności za
Sygnatura akt II SA/Wr 293/03 udowodnione podczas, gdy w rzeczywistości nie było ku temu podstaw.
W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda D. podtrzymał swa argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą
Sygnatura akt II SA/Wr 293/03 wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona decyzja Wojewody D. nie może pozostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych.
Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to jedna z podstawowych gwarancji praw strony w postępowaniu administracyjnym i naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., V SA 1227/01, LEX nr 109326).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni
Sygnatura akt II SA/Wr 293/03 wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441).
Sąd podziela stanowisko, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa. W sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, której wniosek załatwiono pozytywnie, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (por. wyrok NSA z 2 lutego 2002 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176).
Tak więc uchybienie przez organy administracji budowlanej obowiązkowi przewidzianemu w przepisie art. 10 KPA czyni prowadzone przez nie postępowanie wadliwym i wobec tego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Do analogicznej konkluzji prowadzi również uchybienie dyspozycji przepisów art. 7 i 77 KPA, jakich dopuszczono się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Warunkiem bowiem prawidłowego rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej jest, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7 i 77 KPA, podjęcie przez organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; w szczególności zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Sąd pragnie podkreślić, iż dopiero pełne zebranie i wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego może stać się podstawą do wydania poprawnego rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono wszelkich istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia kwestii, co czyni przedmiotowe postępowanie wadliwym.
Dlatego tez przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda D. winien w niezbędnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i należycie go zinterpretować, umożliwić zapoznanie się stronom ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i dopiero na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie.
W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym i dlatego
Sygnatura akt II SA/Wr 293/03 też – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku.
Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.