Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej SKO, organ II instancji) uchyliło decyzję Burmistrza [...] (dalej Burmistrz, organ I instancji) umarzającą postępowanie w sprawie nakazania A. C., właścicielowi działki nr [...], obręb Z., gmina [...], wstrzymania użytkowania terenu polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych turystycznych, i nakazało A. C. (dalej także jako skarżący) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek.
Przez poprzedni sposób zagospodarowania SKO wskazało przywrócenie funkcji zabudowy zagrodowej z uwzględnieniem przeznaczenia uzupełniającego – usługi nie wymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 tony) transportu dostawczego, poprzez zaprzestanie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej T. D. A. C., parkowania na tych działkach autobusów, jak również wykorzystania busów (do 3.5 t) więcej niż 2 kursy w ciągu doby, oraz naprawy posiadanego taboru samochodowego.
Decyzja SKO była zwieńczeniem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem A. T. i B. T. w sprawie niezgodności działalności prowadzonej na przedmiotowej działce z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie administracyjne w tej fazie zakończyła decyzja SKO z dnia 2 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o umorzeniu postępowania.
Decyzja SKO z 2 lutego 2018 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. (sygn. II SA/Wr 281/18) uchylił decyzje organów obydwu instancji. Sąd nakazał wyjaśnić, od kiedy A. C. prowadzi sporna działalność, i czy dzieje się to od czasu przed wejściem w życie planu miejscowego. Pozwoli to ocenić, czy prowadzona działalność jest w zgodzie z funkcja terenu przyjęta w planie.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz ustalił, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, i umorzył postępowanie.
Odwołanie złożone do SKO zaowocowało uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniem do ponownego rozpoznania (decyzja SKO z dnia 23 kwietnia 2019 r.).
Wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy była decyzja Burmistrza z dnia 28 maja 2020 r. po raz kolejny umarzająca postępowanie, ponieważ nie doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, a podstawowa jej funkcja – zabudowa zagrodowa – została utrzymana.
Powyższą decyzję zaskarżono do SKO, co doprowadziło do decyzji wskazanej na wstępie.
SKO nie podzieliło stanowiska, że A. C. prowadząc działalność na przedmiotowej działce, nie zmienił jej przeznaczenia, i została zachowana funkcja podstawowa – zabudowa zagrodowa. Skoro plan miejscowy przewiduje prowadzenie na przedmiotowej działce w ramach funkcji podstawowej zabudowy zagrodowej, to brak podstaw do prowadzenia na nich wyłącznie działalności gospodarczej. Odnosząc się do określonego w planie przeznaczenia uzupełniającego, to SKO stwierdziło, że działalność A. C. można zaliczyć do usług, to jednak lokalny prawodawca dopuścił w ramach przeznaczenia uzupełniającego transport samochodów dostawczych do 3.5 t. i nie więcej niż dwa kursy w ciągu doby. Tymczasem sprzęt wykorzystywany przez A. C. i natężenie działalności przekracza te parametry. W konkluzji SKO stwierdziło, że prowadzona działalność gospodarcza jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nakazało przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania działek.
Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. C. W skardze zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. skutkujące sprzecznością poczynionych przez SKO ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie rodzaju, charakteru oraz intensyfikacji działalności skarżącego na działkach nr [...] i nr [...], a w konsekwencji w zakresie błędnych ustaleń dotyczących zmiany przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pozbawienie przeznaczenia podstawowego terenu jego dominującej funkcji.
- 2) art. 4 ust. 1 upzp w zw. z § 5 cz. V ust. 4 pkt 3a MPZP, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwą oceną prawną, że skarżący prowadził działalność niezgodną z przeznaczeniem uzupełniającym zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i nr [...], obręb Z., symbol [...];
- 3) art. 59 ust. 2 i 3 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji burmistrza i nakazaniem skarżącemu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...], obręb Z., symbol [...], podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny i właściwa ocena istotnych dla rozstrzygnięcia przepisów prawa powinna skłonić SKO do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, a to czyniło bezprzedmiotowym zastosowanie zaskarżonych w niniejszym zarzucie przepisów.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że SKO dokonało niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni postanowień MPZP, co było niezasadne zważywszy, że jego postanowienia limitują przecież prawo własności. Zdaniem skarżącego jako działalność uzupełniająca dopuszczona została wszelka działalność usługowa w zakresie obsługi prowadzonej działalności gospodarczej z wyjątkiem tej, która spełnia przesłanki negatywne wprost wyrażone MPZP. W przypadku działek nr [...] i nr [...] zachowana została funkcja zabudowy zagrodowej. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, hodowane są tam kury i uprawiana jest ziemia.
Skarżący zaznaczył, że przy powierzchni nieruchomości wynoszącej 8300 m2 tylko niewielka jej część (330 m2) przeznaczona jest na cele parkingowe i konserwacji pojazdów. Pojazdy pojawiają się tam sporadycznie (większość jest parkowana na terenach, które bieżąco obsługuje) i nie występuje tu żadna szczególna uciążliwość. Skarżący podkreślił także, że prowadzona przez niego działalność w zakresie przewozów osób nie wymaga żadnego transportu dostawczego, a więc transportu towarowego. MPZP nie wyklucza również działalności w zakresie bieżącej konserwacji pojazdów. W rezultacie skarżący wniósł o: uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i dopuszczenie dowodów na okoliczność powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].
W odpowiedzi na skargę z dnia 12 października 2020 r. SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą na terenie nieruchomości zmienił jej przeznaczenie. Przedmiotowa działalność nie może być prowadzona ani w ramach funkcji podstawowej ani uzupełniającej. Nie jest przy tym istotne, jak część nieruchomości została przeznaczona na działalność gospodarczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. (sygn. II SA/Wr 474/20) uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu decyzji SKO.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wskazania dowodowe zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2018 r. zostały wykonane, a materiał dowodowy wskazuje obecnie bezspornie, że od 2010 r. teren przedmiotowych działek wykorzystywany jest dla potrzeb obsługi działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie transportu drogowego. Działalność gospodarcza opiera się na transporcie osób i wykonywana jest przy użyciu 15 autobusów i busów. Problemowy teren stanowi bazę dla tych pojazdów, miejsce ich parkowania i drobnych napraw oraz konserwacji.
Sąd podkreślił, że uciążliwości dla środowiska nie wykazano, zaś opinie co do uciążliwości wobec mieszkańców są podzielone. Skoro zgromadzono kompletny materiał dowodowy, to można było przystąpić do materialnoprawnej oceny rozstrzygnięcia SKO, a więc rozstrzygnąć, czy prowadzona działalność zgodna jest z funkcją terenu określoną w planie miejscowym.
Następnie Sąd przywołał adekwatne dla okoliczności sprawy regulacje planu miejscowego: działki, gdzie prowadzona jest działalność, położone są na obszarze o przeznaczeniu podstawowym: tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z dopuszczonym kierunkiem przekształceń polegającym na adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących, zgodnie z przepisami szczegółowymi. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono: a) usługi niewymagające wielokrotnego (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, b) urządzeń towarzyszących, c) zieleni urządzone. Zabroniono przy tym lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych, stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.
Następnie Sąd przywołał użyte w planie sformułowanie "przeznaczenie uzupełniające terenu": jako działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. Plan, jak wskazuje Sąd, definiuje także usługi, a mianowicie są nimi: a) handel detaliczny, b) gastronomia, c) rzemiosło nieprodukcyjne związane z konsumpcją indywidualną i naprawą sprzętu gospodarstwa domowego, z wykluczeniem usług naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych, d) obsługa działalności gospodarczej, e) pocztowe i łączności.
Sąd wyciągnął z tego wniosek, że na terenie działki dopuszczalna jest realizacja usług, w tym obsługa działalności gospodarczej, i może ona towarzyszyć zarówno funkcji zagrodowej, jak i mieszkaniowej. Musi ona spełniać dodatkowe warunki w zakresie ilości kursów i masy pojazdów.
W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska SKO. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, bo przeczą temu oświadczenia skarżącego i świadka. Jednak nawet gdyby kwestionować prowadzenie działalności rolniczej, to bezdyskusyjny jest fakt funkcjonowania na działce budynku mieszkalnego. Tymczasem sama okoliczność realizowania na terenie przedmiotowej nieruchomości funkcji mieszkaniowej uprawnia do równoczesnego realizowania usług towarzyszących, co jest wystarczające do uznania, że funkcja podstawowa została zachowana.
Sąd podzielił argument skarżącego, że w sprawie nie mamy do czynienia z transportem dostawczym, bo nie można tak określić przewozu osób. Nie można też przyjąć uciążliwości, ani dla środowiska, ani dla mieszkańców.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła uczestniczka postępowania A. T. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z częścią V ust. 4 pkt 3 i 4 planu miejscowego i uznanie, że A. C. prowadzi działalność gospodarczą zgodną z przeznaczeniem uzupełniającym.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r. (sygn. II OSK 989/21) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2020 r. i przekazał tutejszemu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji za zasadny uznał podniesiony w kasacji zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z częścią V ust. 4 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Po przywołaniu adekwatnych dla sprawy regulacji prawnych, i oznaczeniu – jako kluczowego oraz zdefiniowanego w planie miejscowym – pojęcia usług obejmującego obsługę działalności gospodarczej, Sąd Naczelny skonstatował, że nie można mylić obsługi działalności gospodarczej z jej wykonywaniem. Zdaniem Sądu II instancji przepisu §3 pkt 11 lit. d Planu nie można rozumieć w ten sposób, że dopuszczalne są na terenie usługi w postaci działalności gospodarczej niemieszczącej się w katalogu określonym w §3 pkt 11 lit. a, b, c i e, gdyż na mocy §3 pkt 11 lit. d dopuszczalna jest obsługa wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej. W rezultacie Sąd Naczelny orzekł, że kontrola sądowa zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do stanu faktycznego sprawy powinna nastąpić z uwzględnieniem wskazanego rozumienia szczegółowej normy planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli jest wskazana wyżej decyzja SKO, poddana powtórnej kontroli wskutek wyroku kasacyjnego.
Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na tej zasadzie, wyrażonej art. 185 §1 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p. p. s. a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanął przed oceną przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Według art. 59 ust. 3 upzp w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W kontrolowanej sprawie mamy wprawdzie do czynienia z terenem objętym planem miejscowym, jednak na dopuszczalność zastosowania w takim przypadku art. 59 ust. 3 upzp wskazał w sposób wiążący tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r.
Istotę sprawy i zarazem kwestię sporną stanowi ustalenie, czy działalność prowadzona przez skarżącego mieści się w przeznaczeniu uzupełniającym określonym planem miejscowym.
Nie są kwestionowane zebrane ustalenia dowodowe wskazujące, że od 2010 r. teren działek nr [...] i nr [...] wykorzystywany jest dla potrzeb obsługi działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego w zakresie transportu drogowego. Na terenie tym znajduje się budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. Działalność polega na przewozach dzieci do szkół w gminie [...] jak również na przewozach turystycznych (wycieczki szkolne, przewozy dzieci na tygodniowe zielone szkoły, przewozy emerytów na turnusy rehabilitacyjne i turnusy świąteczne). Wykonywana jest przy wykorzystaniu 15 autobusów oraz busów. Problemowy teren stanowi bazę dla tych pojazdów, gdzie są parkowane i gdzie dokonuje się ich drobnych napraw czy niezbędnej konserwacji. Kontrole przeprowadzone przez organy ochrony środowiska nie stwierdziły uciążliwości dla środowiska, zaś co do uciążliwości dla mieszkańców to opinie w tym względzie są niewątpliwie podzielone.
Przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RM-13. W tekście planu (cz. V ust.
4) czytamy, że jako funkcję podstawową przewiduje się tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, z dopuszczalnymi kierunkami adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej oraz usług towarzyszących. Jako przeznaczenie uzupełniające (§5 V. ust. 4 pkt 3) dopuszczono: a) usługi niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, b) urządzenia towarzyszące, c) zieleń urządzona. Zabroniono przy tym lokalizacji obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.
Miejscowy prawodawca planistyczny sformułował przy tym definicję przeznaczenia uzupełniającego (§3 pkt 6 planu): jest to działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego.
Należy stwierdzić, że plan, w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza usługi, jednak tylko takie, które nie będą wymagać transportu dostawczego o intensywności powyżej dwóch kursów na dobę pojazdami ponad 3.5 t. Tak więc przeznaczeniem uzupełniającym dopuszczonym przez plan jest działalność inna niż podstawowa, która mieści się w zakresie "usług niewymagających wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego.
Plan miejscowy definiuje usługi w § 3 pkt 11 jako usługi: a) handlu detalicznego, b) gastronomii, c) rzemiosła nieprodukcyjnego związanego z konsumpcją indywidualną i naprawą sprzętu gospodarstwa domowego, z wyłączeniem usług naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych, d) obsługi działalności gospodarczej, e) pocztowe i łączności.
Odnosząc zakres usług wskazanych w § pkt 11 planu do ograniczeń transportowych wskazanych wyżej zauważamy, że plan dopuszcza: 1) usługi handlu detalicznego niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, 2) usługi gastronomii niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, 3) usługi rzemiosła nieprodukcyjnego związanego z konsumpcją indywidualną i naprawą sprzętu gospodarstwa domowego, z wyłączeniem usług naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych, niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, 4) usługi obsługi działalności gospodarczej, niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego, 5) usługi pocztowe i łączności, niewymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3.5 t) transportu dostawczego.
Wyraźnie widać, że możliwości świadczenia wymienionych usług ograniczone są wskazanymi parametrami transportu dostawczego.
W tym miejscu Sąd chciałby podkreślić znaczenie, jakie w przedmiotowej sprawie ma wyrażenie "transport dostawczy". Wynika ono z tego, że z jednej strony można założyć, że skoro prawodawca miejscowy użył wyrazów "transport dostawczy", to miał na myśli wyłącznie transport dostawczy. Taka interpretacja odnajduje uzasadnienie w językowej wykładni prawa, i ścisłym rozumieniu zwrotów użytych przez prawodawcę. Restrykcyjne rozumienie użytego przez prawodawcę zwrotu jest wszakże możliwe w przypadku, gdy zwrot ten posiada definicję legalną. Nadto trzeba wskazać, że efekty wykładni językowej nie powinny prowadzić do wniosków sprzecznych z efektami innych metod wykładni, to znaczy systemowej i funkcjonalnej, które widzą sens przepisu w kontekście jego miejsca w systemie prawa i zamiaru, jaki za pomocą przepisu chciał osiągnąć prawodawca.
Głównie na wykładni językowej oparł się tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. podzielając zarzut skarżącego, że w przypadku działalności polegającej na przewozie osób nie można mówić o transporcie dostawczym (dostawie towarów).
Prawdą jest, że zarówno w języku polskim "oficjalnym" (Słownik języka polskiego PWN), jak i potocznym, dostawczy to służący do dostaw towarów. Idąc taką ścieżką można przyjąć, że skoro plan stanowi tylko o transporcie dostawczym, to nie zabrania transportu osób.
Sąd w niniejszym składzie nie podziela takiej interpretacji, bo kuriozalna byłaby sytuacja, w której na przedmiotowej działce nie mógłby parkować pojazd samochodowy "towarowy" o przykładowej masie 4 t, ale mógłby na nią wjeżdżać i stacjonować autobus o masie kilkunastu ton, z tym, że służący do przewozu osób, a nie towarów.
Zdaniem Sądu prawodawcy miejscowemu chodziło o ograniczenie transportu drogowego na przedmiotowym terenie, czyli takiego transportu, który ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140) definiuje jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tego względu zważywszy, że obowiązujące ustawodawstwo nie zna pojęcia transportu dostawczego, a celem prawodawcy miejscowego było ograniczenie na terenie uciążliwości związanych z transportem w ogóle (na to wskazują wskazania co do częstotliwości kursów i masy pojazdów), Sąd w niniejszym składzie nie wiąże przedmiotowej regulacji planu wyłącznie z transportem towarów, ale widzi ją jako odnosząca się także do pojazdów służących przewozowi osób. Dlatego za przydatne dla realiów sprawy Sąd uznaje skorzystanie z ustawy o transporcie drogowym.
Dla takiej interpretacji funkcjonalne znaczenie ma również to, że prawodawca miejscowy dopuścił usługi rzemiosła nieprodukcyjnego, ale wyłączył naprawę i obsługę pojazdów mechanicznych, do których niewątpliwie należą busy i autobusy.
Następnie należy odnieść się do dopuszczonych planem, jako przeznaczenie uzupełniające, usług obsługi działalności gospodarczej.
Wskazać tu trzeba, że plan limituje zakres możliwej do podjęcia na przedmiotowym terenie działalności gospodarczej. Zgodnie z przywołaną wyżej regulacją planu działalność ta może dotyczyć handlu detalicznego, gastronomii, rzemiosła nieprodukcyjnego z wyłączeniem naprawy i obsługi pojazdów, poczty i łączności oraz "usługi obsługi działalności gospodarczej". Do każdej sfery odnoszą się wskazane wcześniej ograniczenia transportowe.
Z tak zbudowanego wyliczenia wynika, że prawodawca miejscowy nie pozwolił na prowadzenie działalności gospodarczej w innych zakresach, niż te wyżej wskazane. Idzie za tym wniosek, że dopuszczona planem obsługa działalności gospodarczej nie oznacza obsługi każdej działalności gospodarczej, ale tylko takiej działalności, którą dopuszcza przepis planu miejscowego. Skoro zatem regulacje planu, w ocenie Sądu, nie pozwalają na prowadzenie działalności gospodarczej wymagającej transportu o określonych parametrach, to tym samym nie pozwalają na obsługę takiej działalności polegającej na parkowaniu i bieżących naprawach pojazdów transportowych.
Już tylko na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że obsługa działalności gospodarczej sama w sobie może stanowić działalność gospodarczą, bo tak można na przykład rozumieć prowadzenie biura rachunkowego prowadzącego księgowość innych dopuszczonej planem działalności gospodarczej, w szczególności handlu detalicznego czy restauracji. Niemniej chodzi o obsługę działalności gospodarczej, na którą plan pozwala, a przynajmniej nie jest ona z tym planem sprzeczna.
W podsumowaniu, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie stwierdził jakoby organ dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 upzp w związku z powołanymi regulacjami planu miejscowego.
Według przepisu art. 4 upzp ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy poprzez wskazane i przywołane wcześniej regulacje wykluczył prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności skarżącego w postaci parkowania i drobnych napraw autobusów i busów. Tym samym organ, mocą art. 59 ust. 3 otrzymał kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] na cele zabudowy zagrodowej z uwzględnieniem przeznaczenia uzupełniającego, poprzez zaprzestanie, w ramach prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej, parkowania na tych działkach autobusów, jak również wykorzystywania busów więcej niż 2 kursy w ciągu doby, oraz naprawy posiadanego taboru samochodowego.
W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił zmianę zagospodarowania terenu i trafnie zastosował przywołany przepis art. 59 ust. 3 upzp. Przepis stanowi o zmianie zagospodarowania terenu, i nie ma tu znaczenia, czy utrzymana została zabudowa zagrodowa, ponieważ prowadzona działalność nie mieści się ani w ramach przeznaczenia podstawowego, ani uzupełniającego. Trzeba też wyjaśnić, że przepisy nie uzależniają zastosowania art. 59 ust. 3 od tego, jaka cześć terenu jest wykorzystywana niezgodnie z jego przeznaczeniem. W tym kontekście wyjaśnienia skarżącego wskazującego, że chodzi o niewielką część nieruchomości, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Na rozstrzygniecie nie mogą też mieć wpływu okoliczności, że skarżący przetrzymuje część swojej floty pojazdów na nieruchomości w sposób niestały, mało intensywnie, bowiem również taka przesłanka nie jest zawarta w przepisie prawa, który stanowi po prostu o wykorzystywaniu terenu niezgodnie z jego przeznaczeniem, nie wskazując jak często ma to miejsce.
Ustalenia dowodowe wykazały ponadto bezspornie, że ta częstotliwość jest większa niż dopuszcza to plan miejscowy. Trafnie organ zgromadził materiał dowodowy i odpowiednio go ocenił. Celnie zauważył organ, że w ramach prowadzonej działalności skarżący może wykorzystać swoją nieruchomość w ramach określonego przeznaczenia uzupełniającego, i plan ani w przeznaczeniu podstawowym, ani uzupełniającym, nie dopuszcza napraw taboru samochodowego wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podziela pogląd organu, że na rozstrzygnięcie sprawy nie mają wpływu oświadczenia mieszkańców w kwestii nieuciążliwości prowadzonej działalności. Nie można tez przyjąć, że przedmiotowe autobusy i busy są wykorzystywane do realizacji funkcji rolniczej, prowadzonej w związku z zabudową zagrodową.
Z powyższych względów nie można zarzucić organowi błędów w ustaleniu stanu faktycznego, w postaci naruszenia art. 7, 77 i 80 k. p. a.
Skarżący nie ma racji zarzucając rozszerzającą interpretację przepisów planu, co miało negatywnie oddziaływać na jego prawo własności. Należy podkreślić, że własność nie jest prawem nieograniczonym, aczkolwiek w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy mają obowiązek uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp). W ocenie Sądu, opierającego się na obowiązującym akcie planistycznym, organ nie dokonał rozszerzającej interpretacji regulacji planu, ale prawidłowo zestawił jego przepisy z działalnością podjętą przez skarżącego. Ocena i wykładnia dokonana przez organ nie nosi znamion dowolności, arbitralności, zaś właściciel ma prawo do korzystania ze swojej własności, wszakże w granicach określonych przez ustawy.
Analizy zarzutów skarżącego w zakresie funkcji terenu, i ich konfrontacji z działalnością skarżącego, Sąd dokonał wcześniej będąc związany wykładnią prawa Sądu II instancji.
W rezultacie, na podstawie art. 151 p. p. s. a. Sąd oddalił skargę w całości.