Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] M. D. sp. z o.o. z/s we W. (dalej: M. D. sp. z o.o.), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...], nr [...], negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości położonej we W. – oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-1, obręb [...] – jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z [...] r., poz. [...]). W skardze zawarto jednoczenie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na ryzyko zajścia trudnych do odwrócenia skutków oraz niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody, wskazując że w przeciwnym razie – brak udzielenia ochrony tymczasowej – spowoduje iż na podstawie rzeczonego wyżej postanowienia, właściwy organ władny będzie wydać decyzję odmowną podziałowi nieruchomości, którą następnie nie będzie można wzruszyć, nawet w razie uwzględnienia przez Sąd skargi w niniejszej sprawie. Dodano także, że z uwagi na liczne nieprawidłowości materialnoprawne i formalnoprawne podniesione w skardze, wykonanie zaskarżonego postanowienia powinno nastąpić dopiero po zbadaniu jego legalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym mowa powyżej sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, akt którego wniosek dotyczy powinien nadawać się do wykonania, a uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II FZ 925/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesłanki uprawniające sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a, może mieć charakter majątkowy lub niemajątkowy. Jej immamentną cechą jest to, że nie będzie mogła ona być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob.: post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy powtórzyć, że wstrzymanie wykonania aktu może dotyczyć tylko takiego rozstrzygnięcia, które nadaje się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy wymaganego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że aktem administracyjnym nienadającym się do wykonania jest wyrażenie opinii lub uzgodnienia pomiędzy organami administracji (zob. postanowienie NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1197/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc zaskarżony akt nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, nie można stronie skarżącej udzielić ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia.
Należy dodać, że tut. Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (zob.: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że przedstawionej wyżej zasady, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja (postanowienie) ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy tut. Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska, także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. Rozważając argumentację przywołaną przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku należy stwierdzić, że wydanie opinii przez właściwy organ nie przesadza per se o możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zwłaszcza, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała tych przesłanek.
Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonalności aktu następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie zaskarżonego aktu przez sąd, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności aktu, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tego aktu, czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie aktu spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206).
W przedmiotowej sprawie strona skarżąca swój wniosek ograniczyła jedynie do stwierdzenia, iż brak wstrzymania postanowienia, a co za tym idzie wydanie w oparciu o nie decyzji odmawiającej podział nieruchomości, spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Należy uznać, że taka argumentacja jest niewystarczająca, aby Sąd mógł udzielić stronie skarżącej ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Powtórzyć raz jeszcze należy, że wstrzymanie wykonalności aktu następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie zaskarżonego aktu przez sąd, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. W efekcie merytoryczna ocena wniosku nie była możliwa.
Zauważyć należy również, iż w wypadku wydania decyzji (postanowienia) w oparciu o inną decyzję (postanowienie), która została następnie uchylona lub zmieniona stronie służy możliwość skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie wadliwego prejudykatu.
Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialnoprawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za uwzględnieniem jej wniosku.
Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na postanowienie. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77).
Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do legalności zaskarżonego postanowienia (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.