Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Z. Uchwała została zaskarżona w części obejmującej przepisy § 15, § 16, § 17 i § 18.
Prokurator zarzucił, iż w zaskarżonym zakresie Rada Miejska naruszyła art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwaleniu zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej. Regulacje zawarte w § 15, § 16, § 17 i § 18 uchwały dotyczą warunków rozwiązywania i wygaśnięcia umowy o świadczenie usług. Takie regulacje nie znajdują umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 ustawy. Źródłem ustaleń umowy w tym zakresie jest art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, zatem materia ta nie może być regulowana w regulaminie.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na judykaturę wywiódł, iż ustawodawca w sposób czytelny dokonał rozdziału określonych zagadnień pomiędzy regulamin wydawany przez radę, a umowę zawieraną między dostawcą i odbiorcą usług. Istotne znaczenie dla kwestii określenia granic materii regulaminowej ma przepis art. 6 ust. 3 ustawy, zawierający obligatoryjne elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków.
Zdaniem skarżącego rada nie może zatem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Nadto poparł on zaprezentowany pogląd orzecznictwem sądowym, z którego wyprowadzono, iż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Kontynuując wywód wskazano, że z woli ustawodawcy, poza kompetencjami organu stanowiącego pozostają postanowienia dotyczące rozwiązywania umów oraz ich wygasania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 15, § 16, § 17 i § 18 wnosząc jednocześnie o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu.
Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako akt prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Należy zgodzić się ze skarżącym w zakresie przekroczenia przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powoływanej ustawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo, m. in. art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy warunków jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, który określił, jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.
W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy zamieszczone w § 15, § 16, § 17 i § 18.