Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 2001 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 13 sierpnia 2001 r. w sprawie przyznania M. D. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż odwołująca się złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, zatem organ pierwszej instancji winien w pierwszym rzędzie odnieść się do przedmiotu wniosku i w tym zakresie wydać decyzję, następnie – w razie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego – wydać decyzję przyznającą zasiłek dla bezrobotnych. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na nierozpatrzenie wszystkich dokumentów w sprawie, potwierdzających zatrudnienie strony, kwalifikujących do ubiegania się o zasiłek przedemerytalny.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...], decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o przyznaniu M. D. zasiłku przedemerytalnego od dnia 23 sierpnia 2001 r., w wysokości 554,30 zł brutto miesięcznie.
Decyzję tę zakwestionowała M. D., podnosząc, iż czyni starania o świadczenie przedemerytalne, gdyż posiada 35 - letni okres zatrudnienia a ostatni stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji strona wyraziła przypuszczenie, iż wadliwie nie zaliczono do łącznego okresu zatrudnienia, czasu pracy w gospodarstwie rodziców lub wykonywania pracy sezonowej w latach 1968 – 1970. W tej sytuacji M. D. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia przedemerytalnego.
Reakcją Starosty [...] na odwołanie M. D. było wydanie w tym samym dniu, tj. [...], dwóch decyzji. Pierwszą, o numerze [...], wydaną na podstawie art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylono w całości decyzję o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto "odpowiedniego uzasadnienia dotyczącego odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego". W decyzji drugiej, o numerze [...], Starosta [...] orzekł – po pierwsze – o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego, - po drugie – o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 23 sierpnia 2001 r., w wysokości 554, 30 zł brutto miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na te okresy zatrudnienia, które uwzględniono do określenia łącznego stażu pracy, wynoszącego 30 lat i 8 miesięcy. Wyliczone lata pracy nie uzasadniają przyznania świadczenia przedemerytalnego, dlatego organ przyznał zasiłek przedemerytalny.
Od obu decyzji z dnia [...] M. D. nie wniosła odwołania. Akta sprawy, zawierające wszystkie decyzje oraz dowołanie M. D. z dnia 25 października 2001 r., zostały przekazane do organu odwoławczego.
Wojewoda [...] rozpoznał przesłane odwołanie i decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 6 c ust. 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 37 j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Starosta [...] ustalił, że strona posiada 34 lata, 3 miesiące i 1 dzień okresu zatrudnienia uprawniającego do emerytury. Do tego okresu nie zaliczono pracy w gospodarstwie rolnym, udokumentowanego zeznaniami świadków, gdyż z zaświadczenia Starostwa wynika, że rodzice odwołującej się posiadali gospodarstwo rolne w latach 1960, 1966, 1971, 1972. Nadto strona była zameldowana u rodziców do roku 1970, nie można więc zaliczyć do stażu pracy zatrudnienia w gospodarstwie rolnym w roku 1971 r. Zaliczono natomiast okres zatrudnienia w Gospodarstwie Rolnym [...] w latach 1968 – 1970, przyjmując, iż w tym czasie M. D. nie mogła równocześnie pracować u rodziców. Ponadto podkreślono, iż organ prawidłowo wydał w dniu [...] decyzję o odmowie przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego z powodu nieudokumentowania 35 – letniego okresu zatrudnienia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. D. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji z powodu niezaliczenia do łącznego okresu zatrudnienia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w latach 1964 - 1971, którą to pracę potwierdzili świadkowie. Organy błędnie odczytały treść zaświadczenia, w którym stwierdzono, że gospodarstwo figurowało w rejestrach w latach: 1960, 1966, 1971 i 1972. Nie uwzględniono stwierdzenia Wójta, iż zaświadczenie jest niepełne, gdyż rejestry wymiarowe podlegają po dziesięciu latach zniszczeniu. Pracując dorywczo w P.G.R. [...] skarżąca jednocześnie pracowała w gospodarstwie rodziców, gdzie mieszkała. Co prawda dokonała wymeldowania z domu rodziców, lecz było to spowodowane ubieganiem się o mieszkanie z zasobów Gospodarstwa Rolnego [...]. Ponieważ skarżąca nie otrzymała mieszkania i przestała pracować w P.G.R., w dalszym ciągu zamieszkiwała u rodziców, tyle że bez meldunku. M. D. wyliczyła, że łącznie z pracą w gospodarce uspołecznionej przepracowała ponad 35 lat, co uprawnia ją do przyznania świadczenia przedemerytalnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.
Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem, na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu, decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu.
Zasygnalizowane wyżej naruszenia dotyczą przepisów procedury administracyjnej. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikacji poprzez skorzystanie z ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna – zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. – służy od niej odwołanie, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, pod warunkiem, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił odwołania w ramach tzw. samokontroli. Zgodnie z treścią art. 132 § 1 k.p.a., w przypadku gdy odwołanie wniosły wszystkie strony a organ, który wydał decyzję, uzna że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przytoczona regulacja wprowadza dla organu pierwszej instancji granice zmiany decyzji własnej, polegające - po pierwsze - na obowiązku ustalenia, czy odwołanie wniosły wszystkie strony, - po drugie – na uwzględnieniu w całości argumentów i żądań zawartych w odwołaniu.
Skorzystanie przez organ pierwszej instancji z instytucji samokontroli wyklucza możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ pierwszej instancji, wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia objętego zaskarżeniem. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] posiadał w materiałach sprawy decyzję Starosty [...], którą uchylono decyzję własną. Mimo tego doszło do rozpoznania odwołania i wydania decyzji merytorycznej, z pominięciem okoliczności wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego aktu, czym dopuszczono się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. Co więcej, utrzymano w mocy nieistniejącą decyzję, jako prawidłową, podczas gdy organ pierwszej instancji zweryfikował swe stanowisko.
Oceniając prawidłowość działania Starosty [...] Sąd stwierdził, iż decyzja wydana w trybie art. 132 k.p.a. rażąco narusza prawo. Rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie stanowiło wymaganego prawem uwzględnienia odwołania w całości. M. D., co prawda, wnosiła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże równocześnie domagała się przyznania świadczenia przedemerytalnego. Z uwagi na zakres zgłoszonego żądania, które w kwestii przyznania świadczenia przedemerytalnego wybiegało poza przedmiot rozstrzygnięcia Starosty, nie było możliwym wydanie decyzji w trybie art. 132 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że odwołanie organu pierwszej instancji, z naruszeniem treści art. 139 k.p.a., doprowadziło do powstania niekorzystnej sytuacji dla skarżącej, gdyż rozpatrzenie odwołania pozbawiło ją uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego.
Oceny tej nie może zmienić fakt wydania przez Starostę [...] drugiej decyzji, w której ponownie przyznał M. D. zasiłek przedemerytalny, orzekając jednocześnie o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wprawdzie M. D., mimo prawidłowego pouczenia, nie zaskarżyła tej decyzji, jednak okoliczności sprawy a przede wszystkim wadliwe działanie organów obu instancji, o którym była mowa wyżej, mogło u strony wywołać błędne przekonanie, iż przed organem odwoławczym dojdzie do rozpoznania sprawy w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W takiej sytuacji organ winien rozważyć czy są podstawy do podjęcia czynności z urzędu i – w trybie nadzwyczajnym - wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej świadczenia przedemerytalnego, zwłaszcza że dowody i okoliczności, na które powołuje się strona nasuwają podejrzenie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Objęcie natomiast takim postępowaniem przedmiotowej decyzji w części orzekającej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego stało się konieczne ze względu na treść niniejszego wyroku, który spowodował, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...], która rozstrzyga już sprawę zasiłku przedemerytalnego.
W sytuacji wystąpienia opisanych wyżej naruszeń należało, na podstawie treści art. 145 § 1 pkt 2 i 135 Prawa o postępowaniu, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...], uchylającej decyzję własną. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu.