Uzasadnienie
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001
Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Ś. - działając na podstawie art.l pkt 2, art.4 pkt 5 i art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998r.Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), a także art. 10§ 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 z § późn. zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził u D. K. brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej tj. przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli, wymienionego w pozycji 04 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia. W motywach rozstrzygnięcia przytoczono, iż w ramach ponownego rozpoznania sprawy podjęto postępowanie epidemiologiczne, w wyniku którego otrzymano dodatkowe informacje dotyczące badań specjalistycznych D. K. przeprowadzonych w Górniczym Specjalistycznym ZOZ - Dział Konsultacyjny Chorób Zawodowych Poradni Przeciwpyliczej w W. W zaświadczeniu Poradni z dnia 28 stycznia 1980 r., podano, że u D. K. w czasie badań w dniu 24 stycznia 1980 r. "...rozpoznano nieżyt oskrzeli.
Krzemicy płuc nie rozpoznano", natomiast w badaniu z dnia 13 lutego 1986 r. w tej samej Poradni stwierdzono: "Radiologicznie nieznaczne wzmożenie rysunku płucnego - grupa kontrolna "Z". Następne badania wykonane w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Poradni Przeciwpyliczej w W. w dniu 19 maja 1994 r. ujawniły u pacjenta "...radiologicznie wzmożenie rysunku siateczki 1/1 s." W związku z powyższym zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz do W. Ośrodka Medycyny Pracy w W. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu 15 listopada 2000 r. otrzymano z W. Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Przeciwpyliczej w W. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli, ponieważ " od ustania narażenia minęło 12 lat / wymóg 5 lat / co potwierdziła konsultacja w Instytucie Medycyny Pracy w S. i badania pacjenta w roku 1998 w Instytucie Medycyny Pracy w Ł."
Na podstawie powyższego dochodzenia epidemiologicznego i orzeczeń lekarskich organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli.
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w decyzji z dnia 1
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 par. 2 kpa. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż w 1999 r. sprawa choroby zawodowej - pylicy płuc u D. K. była rozpatrywana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. Przeprowadzone wówczas dochodzenie w sprawie warunków pracy potwierdziło narażenie na ponadnormatywne zapylenie z zawartością wolnej krystalicznej krzemionki i obecnością włókien azbestu. Dochodzenie to oraz wyniki badań lekarskich przeprowadzonych w kierunku pylicy płuc i zawodowego nieżytu oskrzeli w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy oraz Instytutach Medycyny Pracy w S. i Ł., stały się podstawą wydania w dniu [...] negatywnej decyzji (nr [...]) w sprawie pylicy płuc przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś., od której strona wówczas się odwołała.
D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. Decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego D. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 13 lipca 2000 r. wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr/378/99 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zarzucając w uzasadnieniu wyroku, iż organy zastosowały błędną interpretację prawa materialnego z naruszeniem procedury administracyjnej orzekając tylko w sprawie pylicy płuc, a pomijając wszechstronne rozpatrzenie przewlekłego zapalenia oskrzeli z niewydolnością oddechową. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę chorób zawodowych D. K. i wydając decyzję w dniu [...] wykluczył istnienie jedynie przewlekłego zawodowego nieżytu, pozostawiając bez rozpatrzenia kwestię pylicy płuc, która (jak wynika z opinii medycznych) była również przedmiotem badania.
Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji winien rozstrzygnąć w sprawie pylicy płuc oraz jednostki chorobowej, która wyniknęła w postępowaniu, jednakże nie była przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotną decyzją (z dnia [...]) tj. odnośnie przewlekłego zapalenia oskrzeli.
D. K. w skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - w poczuciu wyrządzonej mu wielkiej krzywdy moralnej i materialnej, dając temu wyraz 2
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 w sformułowaniach skargi, zarzucił, iż bezpodstawnie kwestionuje się oczywisty fakt wykonywania przez skarżącego pracy w warunkach szkodliwych dla organizmu, przy przekroczeniu dopuszczalnych norm, czego ujemne następstwa odczuwał w trakcie zatrudnienia przebywając już wówczas na częstych zwolnieniach lekarskich właśnie z powodu schorzeń dróg oddechowych. W miejscu pracy po latach usunięto pomiary natężenia wyziewów potwierdzających ich ujemny wpływ na zdrowie. W konkluzji skargi wniósł o wnikliwą analizę treści prośby oraz skierowanie na badanie celem ustalenia obecnego stanu zdrowia, co stanowiłoby w przekonaniu skarżącego dowód nie do podważenia.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jednocześnie poinformował, że w dniu 26 listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Ś. decyzją nr [...] orzekło braku podstaw do rozpoznania u D. K. chorób zawodowych tj. pylicy płuc oraz przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli. Od wydanej ponownie w pierwszej instancji decyzji strona skarżąca nie złożyła odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).Stosownie zaś do § 2 tego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powołany przepis art. 138 § 1 i § 2 kpa, określając kompetencje organu odwoławczego określa rodzaje rozstrzygnięć, które mogą zostać podjęte po rozpatrzeniu wniesionego odwołania. Z istoty i celu postępowania odwoławczego wynika zasada ponownego rozpoznawania 3
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 sprawy w drugiej instancji pod względem merytorycznym, natomiast kompetencje kasacyjne mogą być realizowane jedynie w ograniczonym zakresie, przy czym uprawnienia organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej, wskutek której następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zostały ściśle wyznaczone w zacytowanym § 2 art. 138 kpa, stanowiąc wyjątek od powyższej zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu (wyrok NSA z 25 maja 1983r., sygn. II SA 403/83; ONSA 1983, Nr 1,poz. 38), a jego konstrukcja wyklucza możliwość wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania poza wymienionymi przypadkami.
Organ odwoławczy może więc- pozostając w zgodzie z normami art. 138 § 2 oraz art. 136 kpa (zezwalającego na przeprowadzenie w toku drugiej instancji tylko uzupełniającego postępowania dowodowego) - podjąć decyzję o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie wyjaśniające, lecz dopuszczono się w nim rażącego naruszenia norm procesowych (np. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w czynnościach uczestniczył pracownik lub biegły podlegający wyłączeniu). Jakiekolwiek innego rodzaju stwierdzone wady postępowania lub decyzji nie stanowią przesłanek do zastosowania art. 13 8 § 2 kpa.
Nadto wypada podkreślić, iż organ drugiej instancji rozpoznaje w postępowaniu odwoławczym sprawę tożsamą w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym z tą, jaka zawisła i została rozpatrzona w pierwszej instancji. Granice rozstrzygnięcia danej sprawy decyzją odwoławczą są wobec tego objęte zakresem rozstrzygnięcia podjętym w zaskarżonej odwołaniem decyzji.
W niniejszej sprawie przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa przez D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego była okoliczność rozstrzygnięcia w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego D. K. jedynie z tytułu przewlekłego zapalenia oskrzeli z pominięciem innej jednostki chorobowej, która wyniknęła w postępowaniu, tzn. pylicy płuc. Jak wynika z akt sprawy, w kierunku obu wymienionych schorzeń przeprowadzone zostało 4
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 postępowanie wyjaśniające, zarówno w pierwszej, jak i uzupełniająco -w ramach uprawnień przewidzianych normą art. 136 kpa- drugiej instancji. Przede wszystkim w kwestii przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz pylicy płuc u skarżącego wypowiedział się Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w Ł. w opinii z dnia [...], nr [...] oraz w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...], wydanym zgodnie z unormowaniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji dysponował również - włączając w poczet zgromadzonego materiału dowodowego- dokumentacją zebraną uprzednio w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...], zniesionej z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 378/99 z dnia 13 lipca 2000 r. Fakt przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego potwierdza późniejsze zachowanie organu pierwszej instancji, już po wydaniu decyzji kasacyjnej, gdyż ponowne rozstrzygnięcie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Ś. z dnia [...] nr [...] nie zostało poprzedzone żadnymi dodatkowymi czynnościami.
W tym kontekście należy bezsprzecznie stwierdzić, iż pierwotne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] nie było kompletne w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, co wydaje się działaniem niezamierzonym. W doktrynie przyjmuje się, iż w takim wypadku możliwe jest tylko uzupełnienie rozstrzygnięcia (na żądanie strony zgłoszone w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji), jak stanowi art. 111 kpa, w formie decyzji uzupełniającej, od której na ogólnych zasadach przysługują środki zaskarżenia. W razie uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 111 § 1 kpa i nie złożenia wniosku o jego przywrócenie, stronie służy prawo wystąpienia z podaniem o rozstrzygnięcie żądań wcześniej nie rozpoznanych, tzn. zostanie wszczęta nowa sprawa (J. Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1998, str. 466 i 467). Nie zmienia to w niczym uznania, iż przy braku decyzji uzupełniającej odwołanie od decyzji pierwotnej podlega rozpatrzeniu wyłącznie w granicach rozstrzygnięcia tą decyzją.
W przedstawionym świetle uchylenie w całości decyzji organu 5
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie z powodu niepełnego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji - w sytuacji gdy przeprowadzono w całości lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające - nie mieści się w zakresie przedmiotowym normy art. 138 § 2 kpa i stanowi jej istotne naruszenie.
Abstrahując od poczynionych wywodów na tle naruszeń postępowania, należy zważyć na ujawnione uchybienia w aspekcie merytorycznym sprawy. Stosownie bowiem do postanowień art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2000r.sygn. II SA/Wr 378/99, mocą którego uchylono decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 7 czerwca 1995r. sygn. akt U II PRN 4/95 (opublikowanym w OSNAP z.3, poz.44 z 1996r.) przyjęto, iż nie można wykluczyć związku przyczynowego między warunkami pracy, a chorobą zawodową, jeżeli między ustaniem zatrudnienia w warunkach narażających zdrowie pracownika, a ujawnieniem się tej choroby upłynął znaczny okres czasu.
Tym samym Sąd uznał, iż w zaskarżonych decyzjach zastosowano między innymi błędną interpretację prawa materialnego, ponieważ opierały się one na konkluzji z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. cyt. "stwierdzone u pacjenta przewlekłe zapalenie oskrzeli z niewydolnością oddechową nie może być uznane za chorobę zawodową gdyż od ustania narażenia zawodowego minęło 15 lat", a zatem w brzemieniu sprzecznym z przytoczoną tezą oraz obowiązującą wykładnią w szczególności § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r.
W tej materii godzi się zauważyć, iż organy inspekcji sanitarnej -ponownie orzekając w sprawie - wbrew wymogom art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jawnie nie zastosowały się do oceny prawnej sformułowanej w motywach przywołanego orzeczenia Sądu. W decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] powtórnie stwierdzono o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zawodowego nieżytu oskrzeli albowiem " od ustania narażenia minęło 12 lat(wymóg 5 lat)" i analogicznie w decyzji tego organu z dnia 26 listopada 6
Sygn. akt 3 II SA/Wr 3173/2001 2001 r., od której strona skarżąca nie złożyła odwołania, utrzymując,że przewlekłe zapalenie oskrzeli nie może być uznane za chorobę zawodową pomimo towarzyszącej niewydolności oddechowej, gdyż od zakończenia pracy upłynął okres 17 lat, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami".
W konsekwencji należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...], a także pozostająca w granicach sprawy objętej przedmiotową skargą ponowna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] zostały wydane wskutek naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z uchybieniem przepisu art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji.
W ponownym postępowaniu organy winny mieć na uwadze treść artykułu 99 wymienionej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.