Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. (nr PINB-401/36/10/3-20), podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz.1186 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (zwany dalej PINB) umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 21 sierpnia 2013 r. (PINB-401/36/10/6-13), którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tegoż organu z dnia 14 grudnia 2012 r. (PINB-401/36/10/16-12), wydanej w sprawie zabudowy części strychu w budynku nr [...] położonym w C. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. oraz z dnia 22 stycznia 2020 r. Z. W. (zwana dalej: skarżącą, stroną skarżącą) zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 21 sierpnia 2013 r., którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r.
W/w pisma zostały przekazane w dniu 17 lutego 2020 r. organowi stopnia powiatowego celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
W dniu 10 marca 2020 r. organ nadzoru budowlanego w Kamiennej Górze wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r.
W dniu 17 marca 2020 r. skarżąca złożyła kolejne pismo w sprawie wznowienia postępowania, które ponownie skierowała do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądając wznowienia postępowania. Wniosek ten został ponownie przekazany – zgodnie z właściwością - do PINB.
Dalej organ w uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na to, iż złożone przez skarżącą pisma były opisane w sposób wielowątkowy, chaotyczny i niejasny, oraz to, że z ich treści nie sposób było jednoznacznie określić czego faktycznie dotyczyły i jakich czynności organów faktycznie wnosząca żąda, w dniu 20 maja 2020 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania treści żądania.
W dniu 3 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła odpowiedź na wezwanie, w którym zażądała rozpoznania sprawy wznowienia postępowania przez organ wyższego stopnia powołując się na art. 150 § 2 k.p.a.
Po analizie wszystkich pism złożonych przez skarżącą PINB stwierdził, że żądaniem skarżącej jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 i rozpoznanie złożonego przez skarżącą w tym zakresie wniosku przez GINB z pominięciem organów I i II stopnia. Skarżąca swoje żądanie wniosła w oparciu o przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zażądała wznowienia postępowania wg cyt. "art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 Kpa, art. 145§ 6, art. 145 § 3, art. 146 § 1, art. 151 § 2, art. 156 § 1, art. 158 § 2, art. 161 § 3".
PINB wskazał, że tak sprecyzowane żądanie wnoszącej uniemożliwiało prawidłowe rozpoznanie wniosku i spowodowało błędne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Organ ustalił bowiem, że wniosek o wznowienie skarżąca złożyła z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca decyzję z dnia 21 sierpnia 2013 r. otrzymała w dniu 4 sierpnia 2014 r., tj. około 5,5 lat temu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że wszczęte w dniu 10 marca 2020 r. postępowanie w sprawie wznowienia stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu, gdyż brak jest prawnej możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie poprzez wydanie decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.
Zasadnicza część argumentacji przedstawionej w odwołaniu dotyczy kwestionowania posiadania przez wykonawców robót związanych z zabudową strychu prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Zarzucono legalizację samowoli budowlanej z naruszeniem prawa oraz sfałszowanie dokumentacji.
Odnośnie wznowienia strona zakwestionowała prawidłowość wydania decyzji umarzającej pomimo jej żądania rozpoznania przez organ wyższego stopnia. W tym kontekście podniosła zarzut naruszenia art. 150 § 2, art. 145 oraz art. 156 k.p.a.
Co do terminu strona wskazała, iż w sprawie termin o wznowienie postępowania wynosi 10 lat, a chybione jest uzasadnienie organu w zakresie w jakim odnosi się do przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż – jak to wskazała strona – ona brała udział w postępowaniu.
W treści odwołania skarżąca wskazuje na przesłanki wznowienia postępowania gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub decyzja została wydana w wyniku przestępstwa.
Zdaniem strony w sprawie robót wykonanych na strychu doszło do rażącego naruszenia prawa, stąd wydaną decyzję jako wadliwą, szkodliwa i niezgodną z interesem społecznym i osobistym należy wyeliminować.
Skarżąca wskazała, że wznowienie postępowania jest zasadne z uwagi na to, iż postępowanie było prowadzone w oparciu o "sfałszowaną" dokumentację, decyzja została wydana z ominięciem prawa budowlanego i jego wymogów. Stąd należy wznowić postępowanie i unieważnić wydaną decyzję.
Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji, rozbiórki boksów na strychu, wymierzenia organowi grzywny za wydawanie bezprawnych decyzji, ukarania winnych w sprawie, wznowienia postępowania przez organ wyższego stopnia, a także zasądzenia na jej rzecz odpowiedniego zadośćuczynienia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 września 2020 r. (nr 796/2020), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przywołał przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania, w tym wskazał m.in., że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Może ono nastąpić jeżeli żądanie pochodzi od strony (z wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), powołano w nim podstawę wznowienia oraz został zachowany termin do jego wniesienia, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jeżeli przesłanki te nie zostały spełnione organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Wznowienie postępowania, inaczej niż w przypadku innych postępowań nie następuje w drodze zawiadomienia w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Stąd też działanie PINB w Kamiennej Górze polegające na wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy uznać jako pozbawione podstaw prawnych a przez to wadliwe. W tej sytuacji należało umorzyć tak określone postępowanie jako pozbawione uzasadnienia prawnego, co też PINB prawidłowo uczynił skarżoną decyzją.
Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że nawet gdyby uznać zawiadomienie z dnia 10 marca 2020 r. za postanowienie o wznowieniu postępowania i przyjąć, że było ono faktycznie prowadzone to istniały podstawy do jego umorzenia. Skarżąca uchybiła bowiem terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, iż skarżąca na długo przez żądaniem wznowienia postępowania podważała wartość oceny technicznej, na podstawie której nałożono obowiązki, których wykonanie stwierdza kwestionowania decyzja.
Również kwestie związane z brakiem uchwały wspólnoty mieszkaniowej, brakiem dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane oraz niewłaściwym trybem prowadzenia postępowania były wielokrotnie podnoszone przez skarżącą wcześniej, o czym świadczy bogata korespondencja kierowana przez skarżącą do organów.
Nadto, organ wskazał, że kwestie te nie podlegają zakresowi przedmiotowemu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., na które powołuje się skarżąca. Przedmiotowe żądanie skarżąca wywodzi bowiem z subiektywnej oceny stanu faktycznego, co w ocenie DWINB jest niewystarczające do merytorycznego zakończenia postępowania. Zasadniczo bowiem wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. z powodu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa.
Organ II instancji zauważył również, że skarżącej nie przysługuje status strony ponieważ przedmiot postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w Kamiennej Górze z dnia 21 grudnia 2013 r., którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Kamiennej Górze z dnia 14 grudnia 2012 r. dotyczy samowolnej zabudowy części strychu w budynku nr [...] położonym w C. i status strony przysługuje tu Wspólnocie Mieszkaniowej.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Z. W. W jej treści wskazała na wadliwość prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowań związanych z zabudową strychu jako części wspólnej, zarzucając organom rażące naruszenie prawa, prowadzenie postępowań bez należytego rozpoznania okoliczności faktycznych i prawnych, w tym z uchybieniem zebrania materiału dowodowego chociażby w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto z rażącym naruszeniem prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej decyzja PINB z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków wymaga stwierdzenia nieważności.
W ocenie strony skarżącej w sprawach związanych z zabudową strychu posiada ona przymiot strony, w tym interes prawny we współwłasności, którego ma prawo bronić, a zarząd nie jest uprawniony do reprezentowania Wspólnoty w sprawach przekraczających zwykły zarząd. Zdaniem skarżącej organy naruszyły przepisy proceduralne nie dając prawa do obrony właścicielce co do części wspólnych.
Skarżąca wskazuje całość dokumentacji zebranej przez PINB jako dowody bezprawności, a samego orzeczenia o bezprawności nie posiada, gdyż – jak wskazała - pomimo iż była reprezentowana przez 7 adwokatów nie chcieli oni napisać skargi kasacyjnej, a ona sama nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji związanych z nienależytą reprezentacją. Wskazała, że pewne fakty nie potrzebują orzeczeń aby stwierdzić, iż doszło do fałszowania dokumentacji i przestępczości budowlanej.
W ocenie skarżącej zakwestionowana przez nią decyzja nr 796/2020 jest szkodliwa, niezgodna z prawem, dlatego skarżąca żąda stwierdzenia jej niezgodności z prawem, stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r., dokonania natychmiastowej rozbiórki boksów, nałożenia grzywny na organy winne łamania prawa, pociągnięcia do odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, zasądzenia zadośćuczynienia, zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżąca przedłożyła jeszcze pismo z dnia 12 października 2020 r., w którym ponownie wskazała na samowolę budowlaną związaną z zabudową strychu oraz wniosła o uznanie przez Sąd, że zarząd dwuosobowy nie jest upoważniony do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Twierdzenia co do nielegalności wykonanych robót budowlanych oraz rażących uchybień organów przy prowadzonych postępowaniach strona skarżąca podtrzymała także w złożonych pismach, odpowiednio z dnia: 20 listopada 2020 r., 8 sierpnia 2021 r., 26 lutego 2022 r., 18 listopada 2022 r. oraz 8 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uwzględniając w toku dokonywanych czynności brzmienie przepisu z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdził, że zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 4 września 2020 r. (nr 796/2020) utrzymująca w mocy decyzję PINB w Kamiennej Górze umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r. (PINB-401/36/10/6-13), którą stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r., wydanej w sprawie zabudowy części strychu w budynku nr [...], położonym w C. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzję organ wydał na skutek złożonego odwołania, które obarczone było nieusuniętym brakiem formalnym. Na znajdującym się bowiem w aktach sprawy odwołaniu, które zostało wniesione przez skarżącą osobiście brak jest jej podpisu. Nie spełnia więc ono wymogów formalnych z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, że podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził.
Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że podpis wnoszącego podanie na piśmie jest jego obligatoryjnym elementem. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W związku z tym powinno spełniać wymogi formalne, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. W rezultacie organ, do którego wpływa odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, jest zobligowany do zbadania, czy wymogi te są spełnione. Jeżeli zaś wniesione przez stronę podanie - w tym przypadku odwołanie od decyzji organu I instancji - nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym własnoręcznego podpisu - wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania - w tym przypadku odwołania - bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
W realiach niniejszej sprawy powyższego zabrakło, co też stanowi o wadliwości wydanej w wyniku rozpoznania odwołania decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest skuteczne wniesienie odwołania, które - jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 3139/21, CBOSA) - przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Uruchomienie kompetencji bez odwołania jest zaś działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpoznając niepodpisane odwołanie organ działał więc z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a zatem niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 736/18, CBOSA).
Mając zatem na uwadze powyższe tut. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a z uwagi na treść rozstrzygnięcia nie miał podstaw do dokonania oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze. Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu znajduje zaś swoje umocowanie w art. 205 § 2 w zw. z 250 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, powinien podjąć czynności ukierunkowane na usunięcie braków formalnych odwołania.