Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, nakazał Z. i M. S. rozbiórkę zabudowy i odtworzenie loggii w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w O. w terminie do dnia 31 października 2001 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 27 września 2001 r. oględzin w lokalu zajmowanym przez Z. i M. S stwierdzono wykonanie bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, polegających na zabudowie loggii poprzez wstawienie okna na długości 3,36m.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i M. S wnieśli o "cofnięcie wydanej decyzji" wyjaśniając, iż nie wiedzieli o konieczności uzyskania pozwolenia na zabudowanie balkonu. Wykonane prace polegały jedynie na wstawieniu okien, co zabezpieczyło położony na parterze balkon przez zaśmiecaniem przez dzieci a nadto znacznie ograniczyło w mieszkaniu hałas, dochodzący ze złomowiska oraz pobliskich torów. Odwołujący się podkreślili, że są emerytami, zatem wykonanie zabudowy loggii łączyło się z dużym obciążeniem finansowym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, iż budynek, w którym mieszkają Z. i M. S znajduje się na terenie miasta a zabudowa loggii ma niewątpliwie wpływ na jego wygląd. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który w takich okolicznościach nakazuje uzyskanie pozwolenia na remont obiektu budowlanego. Ponieważ zabudowa loggii nastąpiła w wyniku samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji miał obowiązek nakazać wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej organy administracji nie mogły kierować się względami natury społecznej, na które wskazali odwołujący się.
Ponadto organ wyjaśnił, że wykonanie rozbiórki jest jedynym sposobem doprowadzenia robót remontowych do stanu zgodnego z prawem, gdyż zabudowa pojedynczej loggii powoduje niedopuszczalną zmianę wyglądu w stosunku do otaczającej, istniejącej i planowanej zabudowy.
W skardze na decyzje organów obu instancji Z. i M. S wnieśli o ich uchylenie, powołując się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Dodatkowo podkreślili, że zabudowa balkonu nie szpeci budynku a nadto nie powoduje dla nikogo zagrożenia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalanie. Podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono.
Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem, na mocy art. 135 Prawa o postępowaniu, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.
W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że w zaskarżonej decyzji wadliwie oparto się na treści art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie robót budowlanych, polegających na zabudowaniu oknami loggii, nie jest remontem w rozumieniu tego przepisu. Mając na uwadze definicję legalną remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "zamknięcie" oknami istniejącej w obiekcie budowlanym loggii jest odtworzeniem stanu pierwotnego, nie stanowiącym bieżącej konserwacji. Odtworzyć bowiem można coś, co wcześniej istniało, z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Konsekwencją tego błędnego stanowiska było skorzystanie z regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, przy czym zastosowanie tego przepisu nastąpiło z wyraźnym jego naruszeniem. Przepis ust. 4 artykułu 51 pozwala na odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 1 – 3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1, ale już wykonanych.
Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest – przy ocenie zastosowania wskazanych ustawą przepisów - uwzględnienie odmienności stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie organy mogły zatem orzec "rozbiórkę", jeśli stwierdzono brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź też nakazać w określonym terminie wykonanie stosownych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i nałożenie na tej podstawie nakazu dokonania rozbiórki wykonanej zabudowy loggii, mimo iż dyspozycja tego przepisu nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia, a jednocześnie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, których niewykonanie mogłoby dopiero spowodować wydanie nakazu o rozbiórce (art. 51 ust. 2), świadczy o błędnym zastosowaniu przywołanych wyżej przepisów.
Ponadto podkreślić trzeba, że zamieszczenie w osnowie decyzji daty wykonania czynności rozbiórkowych nie znajduje podstawy materialno – prawnej w art. 51 Prawa budowlanego. Wprowadzenie do treści rozstrzygnięcia klauzuli określającej graniczną datę wykonania nakazu może dotyczyć jedynie czynności, wykonanie których ma doprowadzić samowolnie przeprowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie wystąpienia opisanych powyżej naruszeń prawa materialnego, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu.
Przesądzenie w niniejszym wyroku, iż zabudowanie oknami loggii nie mieści się w pojęciu "remontu" powoduje, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego, uznając wykonane prace za wymagające pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego), winny przede wszystkim wyjaśnić w sposób należyty stan faktyczny sprawy. Od tych ustaleń bowiem będzie zależało zakwalifikowanie przeprowadzonych prac do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50, bądź art. 48 Prawa budowlanego. Wątpliwości Sądu w tej kwestii zrodziły się w związku z objęciem rozstrzygnięciem organów nie tylko sprawy usunięcia okien ale również nakazaniem wykonania czynności, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na odtworzeniu loggii w lokalu mieszkalnym skarżących. Wyjątkowo skąpy materiał dowodowy w sprawie nie pozwolił Sądowi na ustalenie faktycznego zakresu przeprowadzonych prac. Rzeczą organu będzie zatem rozważenie, czy doszło do przebudowy części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też wykonane w sposób samowolny prace stanowią inny przypadek robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przy dokonywaniu powyższych ocen pomocną będzie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998/1/3) oraz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 20/99 (ONSA 2000/4/133).
Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu oraz na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.