Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej – skarżąca, spółka) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB), utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt sprawy. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.
Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu pismem z dnia 30 lipca 2021 r. poinformował skarżącą, że pismem z tej samej darty wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej – PINB) z prośbą o przeprowadzenie wizji na nieruchomości przylegających bezpośrednio do nieruchomości spółki celem sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. W dniu 18 sierpnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo spółki, w którym wniosła ona m.in. o zawiadomienie o terminie kontroli i uznanie za stronę postępowania. Pismem z dnia 3 września 2021 r. kierowanym do spółki organ nadzoru budowlanego I instancji poinformował, że podjął w stosunku do inwestora czynności kontrolne i dopiero wyniki kontroli pozwolą na ustalenie czy są podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie, zaś w przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania organ ustali krąg stron postępowania o czym powiadomi strony stosownym pismem.
Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 28 września 2021 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Zaś pismem z dnia 30 września 2021 r. spółka wystąpiła do PINB żądając wszczęcia postępowania w sprawie i uznania za stronę postępowania. Pismem z dnia 22 października 2021 r. organ poinformował spółkę, że o sposobie załatwienia skargi z dnia 18 sierpnia 2021 r. uzupełnionej pismem z dnia 30 września 2021 r. zostanie poinformowana do dnia 8 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. spółka wniosła o wgląd do akt postępowania uznając, że,,jesteśmy stroną z mocy prawa, budowa oddziaływuje na działkę nr [...] przylegającą do naszej". Przy piśmie z dnia 10 listopada 2021 r. kierowanym do spółki PINB uznał, że jej skarga jest niezasadna i przedstawił uzasadnienie do zajętego stanowiska. Z kolei postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r., nr 98/2021, u którego podstaw legł art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – k.p.a.) odmówiono spółce przeglądania akt sprawy dotyczących prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...],[...] obręb [...].
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że obowiązek, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. udostępnienia stronie postępowania wglądu do akt odnosi się wyłącznie do akt zgromadzonych w postępowaniu danej sprawy administracyjnej. Chodzi o akta konkretnej sprawy administracyjnej, w której jako konkretny podmiot uczestniczy strona żądająca udostępnienia tych akt. Tymczasem organ nie wszczął postępowania w sprawie prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...],[...] obręb [...], a jedynie przeprowadził postępowanie kontrolne.
Kontrola przeprowadzona w dniu 28 września 2021 r. wykonywania robót budowlanych prowadzona przez PINB nie jest równoznaczna z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zdaniem PINB o aktach sprawy administracyjnej można mówić dopiero z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a skoro przed organem postępowanie takie nie zostało wszczęte, nie został też ustalony krąg stron tegoż postępowania. Nadto podjęcie działań podyktowane było pismem Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 lipca 2021 r., w którym wnosił o sprawdzenie, czy na działce nr [...],[...] obręb [...] prowadzone są prace budowlane zgodnie z ostateczną decyzją Starosty Wałbrzyskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr 232/2019 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia.
Po przedstawieniu korespondencji prowadzonej ze spółką, w tym po wskazaniu na udzielenie informacji o sposobie załatwienia sprawy objętej jej skargą, PINB wyjaśnił, że wykonywane prace ziemne nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, dlatego brak było podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, a co się z tym wiąże, ustalenia kręgu stron postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 k.p.a.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem w terminie przewidzianym na złożenie instancyjnego środka zaskarżenia spółka złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Żaląca się podała, że organ nie ustalił stron postępowania, a jedynie przeprowadził postępowanie kontrolne, które nie było równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Spółka miała interes prawny do przyznania przymiotu strony postępowania i do brania czynnego udziału w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB oraz w oględzinach. Jej zdaniem doszło do naruszenia art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a. Argumentując zajęte stanowisko autor zażalenia wskazał, że nawet jeśli organ uzna, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, a nadto postępowanie to może zostać wszczęte tylko z urzędu, to i tak organ ten może wszcząć postępowanie z urzędu, choć tak naprawdę wiadomość o błędach w przeprowadzonym postępowaniu czy o konieczności zainicjowania nowego postępowania powziął w związku z wnioskiem złożonym przez nieuprawniony podmiot.
Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Po wskazaniu na regulacje procesowe dotyczące wszczęcia postępowania spółka podniosła, że jej zdaniem organ powinien z urzędu, ze względu na pismo Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 lipca 2021 r., wszcząć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, następnie ustalić krąg stron postępowania i dopiero przeprowadzić oględziny, po wcześniejszym zawiadomieniu stron. Gdyby jednak organ ustalił, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które spółka mogłaby wnieść zażalenie do organu II instancji lub skargę na postanowienie organu II instancji do sądu administracyjnego. Spółka została pozbawiona czynnego udziału w oględzinach przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego poza czynnościami procesowymi, tym samym nie posiada wiedzy co ustalił faktycznie organ i jaki był powód nie wszczęcia postępowania.
Końcowo wskazano, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., który nie przewiduje odmowy umożliwienia stronie przeglądu m.in. akt sprawy, które nie istnieją, dlatego też postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu 3 lutego 2022 r. DWINB wydał postanowienie nr 125/2022, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz zarzutów zażalenia, organ II instancji przeprowadził analizę znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa procesowego, a to art. 28, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Następnie omówiono poglądy judykatury związane z zagadnieniem udzielenia dostępu do akt sprawy i przedstawiono twierdzenia dotyczące tego, że,,organ rozpatrując wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu. Uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania uzasadnia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a.". Podano również, że,,Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego".
To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".
Zdaniem organu II instancji dopiero w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego ustalane są strony tego postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 i 74 k.p.a. Żądana dokumentacja nie stanowi akt postępowania administracyjnego, zatem nie może zostać udostępniona w trybie art. 73 i 74 k.p.a. Po przytoczeniu art. 73 § 1 k.p.a. organ zauważył, że przepis ten jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do żądania odpisów akt, ograniczając go jedynie do stron, natomiast na etapie postępowania wyjaśniającego, z uwagi na fakt, iż organ dopiero bada przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu - nie ma określonych stron tego postępowania.
Wedle DWINB, PINB nie wszczął postępowania w sprawie prowadzenia robót ziemnych, a jedynie przeprowadził postępowanie kontrolne. Zatem postępowanie kontrolne, które miało miejsce w sprawie wykonywania robót budowlanych prowadzone przez PINB nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nadto przywołano okoliczności dotyczące przeprowadzenia kontroli związane z wystąpieniem do organu nadzoru budowlanego Starosty Wałbrzyskiego. Zdaniem DWINB organ I instancji stwierdził, że wykonywane prace ziemne w sierpniu 2021 r. nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, stąd też brak było podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie było podstaw do ustalenia kręgu stron postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 k.p.a.
W dalszej kolejności organ ocenił, iż zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. istotnym procesowo uregulowaniem jest wymóg sporządzenia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Tym samym formę odmowy umożliwienia przeglądania akt sprawy w przedmiotowej sprawie należy uznać za właściwą. Stąd też twierdzenie zawarte w zażaleniu, odnośnie tego, że art. 74 § 2 k.p.a. nie przewiduje odmowy umożliwienia stronie przeglądu akt jest bezzasadne. Końcowo organ II instancji podał, że skoro o aktach sprawy administracyjnej można mówić dopiero z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a przez organ I instancji postępowanie takie nie zostało wszczęte i nie został też ustalony krąg stron tegoż postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 k.p.a., PINB w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami odmówił umożliwienia przeglądania akt sprawy.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem spółka oprotestowała je skargą, w której wniosła o:
- - stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji,
- - orzeczenie co do istoty spawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poprzez wydanie wyroku uznającego samowolną budowę w przedmiocie robót budowlanych polegających na robotach ziemnych i nakazanie inwestorowi przywrócenia działek do stanu poprzedniego,
- - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania,
- - przeprowadzenie rozprawy.
Nadto skarżąca złożyła wnioski ewentualne dotyczące uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zobowiązania DWINB do wydania w określonym terminie przez Sąd, postanowienia uchylającego w całości postanowienie organu I instancji i nakazującego PINB wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
- 1. Art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu, pomimo powołania się na interes prawny,
- 2. Art. 62 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że obowiązki i prawa stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, a nie zostało wszczęte i prowadzone jedno postępowania dotyczące więcej niż jednej strony,
- 3. Art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w związku z art. 28 oraz w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez brak wszczęcia i prowadzenia postępowania na wskutek wniesienia żądania przez osoby posiadające interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego,
- 4. Art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez naruszenie postępowania dowodowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie odniósł się do najistotniejszych kwestii prawa materialnego oraz dowodów w postaci dokumentów urzędowych, a uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne, nie odnoszące się do argumentacji skarżącej i przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie,
- 5. Art. 74 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, ponieważ do ograniczeń wglądu do akt sprawy nie stosuje się przepisu z art. 73 k.p.a. zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, gdy tymczasem wyniki kontroli/oględzin organu I instancji działek inwestora nie należą do kategorii dokumentów tajnych lub ściśle tajnych, tym samym nie przedstawiają danych ważnych dla interesu państwowego, dlatego też zaskarżone postanowienie organu I instancji nie powinno zostać wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., tym bardziej, aby zastosować powołany przepis organ musi wszcząć postępowanie administracyjne, aby stronie na podst. art. 74 § 2 k.p.a. odmówić umożliwienia wglądu do akt sprawy. Nie można odmówić przeglądania akt każdemu podmiotowi, ale tylko takiemu który ma interes prawny, który ustala się podczas wszczęcia postępowania, którego w niniejszym postępowaniu brak, dlatego też organ II instancji twierdząc, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie narusza, także w/w artykuły.
- 6. Art. 156 § 1, 2, 4, k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez naruszenie prawa dającego podstawę do stwierdzenia na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. nieważności decyzji, polegające na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu poprzez brak wszczęcia przez organ I i II instancji postępowania administracyjnego, tym samym nie ustalenia kręgu stron postępowania,
Nadto skarżącą zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- 1. Art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a., poprzez brak zastosowania przepisów Prawa budowlanego oraz błędną wykładnię przez DWINB przymiotu strony i interesu prawnego, który nie został wywiedziony z ze wskazanych przepisów prawa budowlanego.
- 2. Art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, tym samym brak ochrony własności skarżącej przez organ, a przez to jej ograniczenie bez podstawy prawnej.
- 3. Art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego zawartych w Księdze drugiej "Własność i inne prawa rzeczowe", poprzez ich niezastosowanie, ponieważ organ naruszył zasadę współżycia społecznego, pozbawiając spółkę jako właścicielkę nieruchomości korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
W obszernym uzasadnieniu pisma procesowego skarżąca szczegółowo argumentowała swoje zarzuty. W szczególności wskazywała na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie i uznanie spółki za jego stronę ze względu na interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował art. 74 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie przewiduje odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt. Z okoliczności tych strona wyprowadza konieczność stwierdzenia przez DWINB nieważności postanowienia organu I instancji. Twierdzenia skarżącej dotyczyły również wyprowadzonego z przepisów prawa materialnego obszaru oddziaływania, w którym znajduje się jej nieruchomość. Wskazując przepisy procesowe i prawa materialnego spółka wykazywała okoliczności mające potwierdzić korzystanie przez nią z przymiotu strony postępowania oraz swoje uprawnienia do brania udziału w czynnościach organu takich jak oględziny. W braku możliwości uczestnictwa w tej czynności strona upatrywała się stronniczości organu.
Po wskazaniu na szereg przepisów prawa materialnego spółka uzasadniała konieczność uznania jej za stronę postępowania, co dodatkowo popierano orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Nadto wedle skarżącej w sposób błędny zastosowano art. 74 § 2 k.p.a., gdyż jej zdaniem powinno zostać wszczęte postępowanie aby określić krąg stron postępowania i należało stronie umożliwić wgląd do akt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadto organ wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę i wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie. Dodatkową argumentację spółka przedstawiła w piśmie z dnia 7 lipca 2022 r., do którego załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą rozpoczęcie prac związanych ze zniwelowaniem terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako niezasadna została oddalona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie trzeba wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do weryfikacji procesu inwestycyjnego w każdym jego stadium. Poczynając od rozpoczęcia robót budowlanych, przez ich prowadzenie do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub przyjęcie zgłoszenia ich zakończenia. Podobnie cały rozdział VI ustawy Prawo budowlane dotyczy utrzymania obiektów budowlanych. Realizacja ustawowych obowiązków przez służby nadzoru budowlanego odbywa się na zasadach wynikających z k.p.a., przy czym nie każda interwencja nadzoru budowlanego ma miejsce w ramach postępowania administracyjnego. Niejednokrotnie weryfikacja przestrzegania norm prawa materialnego odbywa się w drodze kontroli urzędowej. Oczywiście, co do zasady postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można zawsze, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego.
Okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie pozwalają uznać, że organ dokonywał jedynie czynności kontrolnych z własnej inicjatywy, gdyż działał w związku z pismem skierowanym do niego przez działającego z upoważnienia Starosty Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Wałbrzychu.
Jakkolwiek skarżąca spółka w kierowanych do PINB pismach domagała się wszczęcia postępowania i uznania jej za jego stronę, formalnie organ jej wystąpienia rozpoznał udzielając pismem z dnia 10 listopada 2021 r. odpowiedzi w trybie skargowym. Nie można tracić z pola widzenia także tego, że jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r., nr 4/2022 PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na robotach ziemnych. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia 25 marca 2022 r., nr 359/2022.
W tych okolicznościach należy uznać, że znakomita większość zarzutów skargi nie dotyczy postanowienia o odmowie umożliwienia przeglądania akt ale rozstrzygnięć dotyczących odmowy wszczęcia postępowania. Wszelkie twierdzenia o posiadaniu przez spółkę przymiotu strony, ustalenia obszaru oddziaływania, naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego, a nawet Konstytucji RP i kodeksu cywilnego wymykają się z kontroli w sprawie, której przedmiotem jest udostępnienie akt. W tych okolicznościach Sąd skupił się na twierdzeniach skarżącej dotyczących odmowy udostępnienia akt.
Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć procesowych stanowiły przepisy art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej – prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu.
Z kolei odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie – o czym też stanowi art. 74 § 2 k.p.a. Innymi słowy, żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1676/10).
Z treści art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W niniejszym przypadku nie doszło do wszczęcia postępowania, co wynika wprost z przywołanych wyżej postanowień. W tej sytuacji nie został ustalony przez organ katalog stron postępowania. Co więcej nie można mówić o aktach administracyjnych jako takich, skoro organ nadzoru budowlanego swoją aktywność ograniczył do kontroli nieruchomości, która to wykluczyła w jego ocenie zasadność wszczęcia postępowania.
Podkreślić również należy, że zarówno na etapie postępowania dotyczącego udzielania wglądu do akt jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest wydany w tym zakresie akt administracyjnych nie jest dopuszczalna ocena prawidłowości ustalenia stron postępowania czy odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie dostępu do akt stanowi przykład tzw. rozstrzygnięcia wpadkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym, a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu głównym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16, dostępny w orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Nadto okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.
Wobec powiedzianego Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie zarzuciła skarżąca. Organy zasadnie odmówiły udostępnienia akt skoro nie prowadzono postępowania i nie doszło do ustalenia stron. W motywach zaskarżonego postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jego wadliwości.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Wobec żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia 19 maja 2022 r. o przeprowadzenia rozprawy Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów i z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.