Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...]Starosta Powiatowy w Z. na podstawie art. 149 § 1 i art. 148 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. i Z. R.odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji nr [...]Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na adaptację pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny w P. przy ul. B. [...]inwestorowi M. S. Według uzasadnienia tej decyzji, wniosek o wznowienie opierał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś nową okolicznością faktyczną miało być nieposiadanie przez inwestora prawa dysponowania lokalem na cele budowlane. Skoro jednak w dniu [...]wspólnota właścicieli nieruchomości uchwaliła zgodę na przebudowę i na tej podstawie wydane zostało pozwolenie na adaptację, to było bezsporne wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem twierdzona podstawa wznowienia nie zachodziła.
W odwołaniu od tej decyzji J. i Z. R. zarzucili, że inwestor powinien dysponować zgodą na przebudowę strychu wyrażoną przez aktualnych właścicieli nieruchomości na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak zgody takiej nie posiadał, skoro odwołujący się nabyli lokal i udział w nieruchomości w dniu [...], a zgody na adaptację nie wyrazili. Zgoda dotychczasowych właścicieli wyrażona w dniu [...] stała się więc nieaktualna i nie uzasadniała wydania decyzji. Odwołujący się wielokrotnie informowali organ I instancji, że nie wyrażają zgody na adaptację pomieszczeń strychowych. Uzasadnia to twierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna jako rażąco naruszająca prawo (art. 156 § 1 k.p.a.). Do odwołania dołączyli pismo do Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]złożone przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w którym sprzeciwiają się adaptacji strychu na mieszkanie oraz akt notarialny - umowę sprzedaży lokalu i oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartą w dniu [...]na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741) pomiędzy Miastem i Gminą P. reprezentowaną przez Burmistrza K. K. i członka zarządu a dotychczasowym najemcą lokalu Z. R. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewoda D. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że fakt nabycia przez odwołujących się mieszkania nie był nowy, skoro zbywcą nieruchomości na ich rzecz oraz organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę była ta sama osoba, burmistrz Miasta i Gminy P. Okoliczności i dowody wskazane jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. były więc znane w toku postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazano ponadto, że inwestor w 1997r. zwrócił się do zarządu gminy o zgodę na przebudowę strychu na mieszkanie i uzyskał ją wraz z informacją o aprobacie właścicieli budynku dla tego zamierzenia i potrzebie złożenia podania o pozwolenie na przebudowę. Już w tym czasie państwo R. sprzeciwili się projektowanej przebudowie i uzyskali od burmistrza wyjaśnienie, że na przebudowę przeznaczona zostanie jedynie część strychu i do tej części nie staną się właścicielami po nabyciu lokalu. Z tej dokumentacji wynikało niewątpliwie, że organ wydający pozwolenie na budowę wiedział o sprzeciwie państwa R., zatem nie można uznać, że okoliczność ta wyszła na jaw dopiero po wydaniu tej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podkreślili, że wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy P. w dniu [...].
Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na adaptację strychu na cele mieszkalne, skoro przed nabyciem lokalu od gminy byli informowani o wyłączeniu tej części strychu z ich prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowił art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy tytuł prawny wynikający w szczególności ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (nieściśle i potocznie "zgoda", o której piszą skarżący).
Wbrew temu co pisał organ I instancji oczywiście przepis dotyczył uprawnienia do budowy istniejącego w dacie wydania decyzji, zatem wynikającego ze stanowiska zajmowanego przez aktualnych właścicieli lokali sąsiednich oraz wspólnych części budynku przeznaczonych do przebudowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...]właścicieli tych było dwóch (gmina oraz W. i H. K.) i oboje nie sprzeciwiali się zamiarowi przebudowy części strychu na mieszkanie przez inwestora.M.S. Istotne w sprawie było ustalenie, czy państwo R. byli w dniu [...]właścicielami sąsiedniego lokalu lub współwłaścicielami tej części strychu oraz czy w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na przebudowę był ten fakt ujawniony, chociaż nie wzięty pod rozwagę przez organ wydający w tej sprawie decyzję. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji nie było istotne, że piastun organu gminy występujący w jej imieniu przy czynności cywilnoprawnej zbycia nieruchomości, był jednocześnie na mocy porozumienia w sprawie powierzenia - przyjęcia zadań rządowej administracji ogólnej (o ile nim był, co w świetle treści porozumienia nie było niewątpliwe) właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wiedział zatem czy raczej powinien wiedzieć, że jako organ administracji wydaje decyzję inwestorowi, który nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością. Okoliczności znane organowi w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to ustalenia zawarte w materiale zgromadzonym w aktach sprawy i tam ujawnione chociażby jako fakty znane z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a. - o ile zostały zakomunikowane).
Domniemanie, że przedstawiciel gminy uczestniczący w zbyciu nieruchomości komunalnej na rzecz osoby trzeciej, powinien przy okazji wydawania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę w obrębie tej nieruchomości innej osobie, pamiętać o wynikającym z umowy sprzedaży braku uprawnienia inwestora do prowadzenia budowy, nie jest wystarczające do przyjęcia, że fakt ten był znany temu przedstawicielowi jako organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Być może przy okazji badania zasadności powołanej podstawy wznowienia byłoby celowe przesłuchanie piastuna organu (osobę pełniącą ówcześnie funkcję burmistrza) w charakterze świadka na okoliczność jego stanu świadomości i motywów wydania decyzji, gdyby celowo pominął znany urzędowo fakt przeznaczenia kolejnego lokalu w budynku do sprzedaży i jej dokonania.
W każdym razie wymagało dostrzeżenia, że korespondencję urzędową ze skarżącymi jako najemcami sprzeciwiającymi się zabudowie strychu i osobą sprzedającą im lokal w imieniu gminy była burmistrz K. K., natomiast osoba wydającą decyzję był burmistrz J.S.. Do niego właśnie skarżący w dniu [...]zwrócili się pisemnie o wstrzymanie prac budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń strychowych (czyżby roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia na budowę, według pisma burmistrza z [...]chyba nie), i podali, że jako właściciele mieszkania nie wyrażają zgody na adaptację pomieszczeń strychowych na mieszkanie. W odpowiedzi z dnia [...]burmistrz J. S. poinformował skarżących, że zapoznał się dokładnie z aktami prawy i nie znalazł żadnych uchybień prawnych i formalnych, które mogłyby wpłynąć na zmianę wcześniej podjętej decyzji (jak wiadomo nie było jeszcze żadnej decyzji w sensie kodeksowym, a nawet wszczętego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) oraz wyraził nadzieję, że skarżący wyrażą dobrą wolę i okażą zrozumienie dla potrzeb mieszkaniowych M. S. Kolejno inwestor złożył w dniu [...]wniosek o pozwolenie na budowę i uzyskał to pozwolenie na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...], której odpis doręczono mu w dniu [...], traktując jako stronę wyłącznie inwestora.
Uprzednio osoba pełniąca funkcję burmistrza poinformowała skarżących, że przedmiotem sprzedaży lokalu na ich rzecz nie będą pomieszczenia na strychu. Jak już wzmiankowano, obie te okoliczności w ocenie Sądu wymagają sprawdzenia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388, bez zmian według Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) odrębna własność lokalu powstaje dopiero w dniu jej wpisu do księgi wieczystej. Gdy z kolei art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, to w nauce prawa i orzecznictwie sądowym za niezwykle kontrowersyjne uznano zagadnienie daty powstania własności lokalu. Wśród wielu koncepcji prawnych dominujące są dwie, z których pierwsza łączy powstanie własności z datą nieprawomocnego wpisu w księdze wieczystej, zaś druga z datą wpłynięcia do sądu wieczystoksięgowego aktu notarialnego zawierającego wniosek o wpis odrębnej własności lokalu (wniosek o założenie księgi wieczystej lokalowej, ówcześnie art. 40 i 44 ustawy o księgach wieczystych i hipotece według tekstu pierwotnego, Dz. U. 1982r. Nr 19, poz. 147 ze zm.).
W wyroku z dnia 31 marca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 764/2001 tut. Sąd wyraził pogląd prawny, że data złożenia wniosku o wpis posiada znaczenie prawne jedynie na tle ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nie może decydować o uprawnieniach nabywcy lokalu w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia budowlanego, które powstają dopiero w dacie dokonania nieprawomocnego wpisu w księdze wieczystej (tak S. Rudnicki w Komentarzu do ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz Komentarzu do kodeksu cywilnego - własność i inne prawa rzeczowe WPr 2001 s. 31, a także w Przeglądzie Sądowym 1995r. z. 10 s. 101 i nast., postanowienie SN z 24.01.2000r. sygn. akt III CKN 558/98 Lex nr 52735, uchwała SN z 18.02.1994r. III CZP 4/94 OSNC 1994 z. 9, poz. 170, uchwała SN z 9.03.1995r. III CZP 149/94 Monitor Prawniczy 1995 nr 11 s. 112-113, odmiennie uchwała SN z 21.05.2002r. III CZP 29/02 OSNC 2003 z. 6, poz. 76 z cyt. tam orzecznictwem i literaturą prawniczą).
W sytuacji niejasnego stanu prawnego i rozbieżnych poglądów prawnych, należy w postępowaniach nadzwyczajnych ostrożnie przyjmować skrajne poglądy prawne prowadzące do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych i poszanowania dla praw nabytych na ich podstawie przez podmioty działające w dobrej wierze.
Ponadto wymagało wyjaśnienia, czy skarżący nabyli oprócz prawa własności lokalu odrębnego, udział we współwłasności budynku w zakresie strychu, o ile gmina jako właściciel twierdziła o uprzednim wyodrębnieniu części tego strychu jako nie podlegającej sprzedaży, co teoretycznie byłoby legalne i mogło być ujawnione w księdze wieczystej tzw. macierzystej (dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z której wyodrębniono lokale), nawet gdy z treści aktu notarialnego sprzedaży lokalu na rzecz skarżących takie określenie przedmiotu współwłasności nie wynikało.
Okoliczności powyższe powinny ulec wyjaśnieniu przez uzyskanie z sądu wieczystoksięgowego informacji o dacie wpłynięcia wniosku o wpis własności lokalu na rzecz skarżących oraz dacie dokonania tego wpisu, a także odpisu z księgi wieczystej macierzystej, a ponadto dokumentacji sprzedaży lokalu od gminy, co umożliwi ustalenie, czy skarżący nabyli udział w pomieszczeniach strychowych oraz czy byli właścicielami sąsiedniego lokalu mieszkalnego, co nadawało by im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Organy prowadzące postępowanie w nin. sprawie nie zwróciły ponadto uwagi na fakt, że skarżący umową darowizny z dnia [...]przenieśli własność swej nieruchomości (lokalu, współwłasności i współużytkowania wieczystego) na H. R., co wymagało zapewnienia jego udziału w postępowaniu jako strony oprócz skarżących.
Jak wynika z powyższego, co najmniej przedwczesna lub błędna była ocena organów, jakoby w sprawie zachodziły przesłanki odmowy wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (nie wynikające z niedochowania terminu lub względów podmiotowych) wobec oczywistego nieistnienia twierdzonej podstawy (przesłanka przedmiotowa), czy to z uwagi na brak potrzeby uzyskania przez inwestora także od skarżących prawa do zabudowy, czy to z uwagi na brak nowości tej okoliczności. Gdy w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, załatwionej w dniu złożenia wniosku i bez zawiadomienia pozostałych stron, nie było innego materiału poza wnioskiem inwestora i decyzją, to nie mogło w nich być żadnego materiału dotyczącego współudziału skarżących w tym postępowaniu. Nie było jednak wyjaśnione do końca, wbrew przeświadczeniu skarżących, czy rzeczywiście należeli do kręgu osób, od których oświadczenia uzależnione było prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W omawianej sytuacji procesowej nieodzowne będzie zbadanie zasadności twierdzonej podstawy wznowienia, po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero w toku postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. i po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie powyżej omawianym i z udziałem nabywcy lokalu skarżących, możliwe będzie wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.c.
Dotychczasowe rozważania uzasadniają ocenę, że zaskarżone decyzje zapadły na naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z istotnym naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., a ponadto art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec niepełnych lub nietrafnych ustaleń w zakresie zasadności twierdzonej przez skarżących podstawy wznowienia postępowania, ponadto zaś nawet to wstępne postępowanie powinno odbywać się z udziałem również obecnego właściciela nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.