Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A sp. z o. o. w O. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej po zmianie ustroju i właściwości sądów administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołań skarżącej oraz B sp. z o. o. w upadłości w O., C sp. z o. o. w O., D S. A. w upadłości w O., E sp. z o. o. w O., F s. c. w O., G sp. z o. o. w K. oraz H sp. z o. o. w likwidacji w O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie partycypacji w kosztach eksploatacji i utrzymania przepompowni I w O. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 i 104 KPA oraz art. 20 ust. 1, 24 ust. 2, 25 ust. 5 i 26 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) i utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, który nałożył na wszystkich dowołujących się procentowo ustalony obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania i eksploatacji opisanej wyżej przepompowni.
W uzasadnieniu powołano się na fakt udzielenia decyzją z dnia 26 kwietnia 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego na wspólne odprowadzanie ścieków opadowych i wód drenażowych z terenu [...] w O. za pomocą przepompowni oraz na treść art. 25 ust. 5 Prawa wodnego, który obliguje właścicieli gruntów oraz zakładów odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, służących do szczególnego korzystania z wód do ponoszenia kosztów utrzymania tych urządzeń.
W skardze domagano się uchylenia powyższej decyzji w całości ze względu na naruszenie art. 25 ust. 5 Prawa wodnego na skutek nie określenia kosztów utrzymania urządzeń i nie wskazanie konkretnej kwoty stanowiącej podstawę obliczenia kosztów oraz nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów z datą wsteczną, naruszenie art. 24 ust. 2 i art. 80 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 107 KPA na skutek braku właściwego uzasadnienia zastosowania powyższych przepisów.
Na rozprawie złożono dodatkowy wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a to ze względu na pominięcie przez organ odwoławczy obowiązku sprawdzenia terminowości wniesienia niektórych odwołań.
Organ wnosił o oddalenie skargi, podkreślając że przepis art. 24 ust. 2 Prawa wodnego nakładał na organ konieczność ustalenia wysokości udziału poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania urządzeń, natomiast przy dokonywaniu szczegółowych obciążeń oparto się na dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Stwierdzenie nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzą przyczyny określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).
W sprawie z mocy art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, posiadając tym samym możliwość jej rozpoznania w zakresie prawidłowości postępowania organu odwoławczego, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji.
W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. Kolejność ta jest obligatoryjna, a pominięcie jednej z nich powoduje, że przejście do kolejnej fazy dotknięte jest wadliwością, która nie może być konwalidowana w sytuacji, gdy strona skarży do sądu administracyjnego jedynie treść decyzji, która zapadła w sprawie.
W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.
Z lektury akt wynika, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem wielu stron, w tym także z udziałem skarżącego. Stronie tej doręczono w dniu 23 lipca 2001 r. decyzję z dnia [...] Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 6 sierpnia 2001 r., który to dzień (poniedziałek) był zwykłym dniem roboczym. W tym terminie odwołanie nie zostało złożone. Z datownika pocztowego na kopercie zawierającej odwołanie wynika, że skarżącą wniosła je w dniu 7 sierpnia 2001 r., czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 KPA.
W ocenie sądu merytoryczne rozpatrzenie odwołania było w tych okolicznościach niedopuszczalne. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej. Są to terminy procesowe obliczane wedle przepisów KPA, posiadając tym samym przymiot terminów zawitych, których upływ organ odwoławczy winien uwzględnić z urzędu.
Obowiązkiem organu, do którego przekazano odwołanie wniesione po upływie terminu było w takich okolicznościach zastosowanie regulacji wynikającej z art. 134 KPA, a merytoryczne rozpoznanie odwołania – jak już wyżej wspomniano - było niedopuszczalne.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 KPA (wyrok NSA z dn. 21 marca 1997 r., sygn. SA/Łd 2990/95, aprobowany w M. Jaśkowska, A. Wróbel " KPA. Komentarz", wyd. Zakamycze, Kraków 2000, str. 728). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy przy tym od uznania organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. SA/Gd 1482/96- cyt. j.w.), ani nie można domniemywać, że termin w sposób dorozumiany został przez organ odwoławczy przywrócony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. III ARN 7/88 – ONCP z 1990 r., nr 9, poz. 117).
Dotyczy to również przypadku, gdy do wydania decyzji odwoławczej doszło także w wyniku rozpatrzenia odwołań innych stron, które wniosły odwołania w terminie. Wystarczy bowiem, że jeden tylko z podmiotów uprawnionych wniósł odwołanie po terminie, a organ odwoławczy nie dostrzegając tego faktu rozpoznał jego odwołanie łącznie z innymi, by można było mówić o przypadku rażącego naruszenia prawa, przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Za nieważnością decyzji podjętej w wyniku postępowania odwoławczego dotkniętego tego rodzaju wadą wypowiedziano się w Komentarzu do KPA B. Adamiak i J. Borkowskiego (wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 570).
Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej doszło z rażącym naruszeniem prawa) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 cyt. ustawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.