Uzasadnienie
Jak wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, pismem z dnia 14 lutego 2017 r. skarżący W. M. zwrócił się do Burmistrza Miasta O. o wydanie aktu oraz dokonanie czynności zwrotu kwoty 4822,16 zł tytułem kosztów scalenia i podziału nieruchomości, dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 30 sierpnia 2010 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulicy [...].
W odpowiedzi Burmistrz Miasta O. uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, dlatego pismem z dnia [...] odmówił zwrotu wyżej wymienionych kosztów. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału opisanych nieruchomości zostało przeprowadzone w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem oraz położonych w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Szczegółowe warunki tego scalenia zostały określone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
Dlatego zdaniem organu skarżący niewłaściwie zastosował prawo materialne przez błędną jego wykładnię w zakresie zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że przepisy te wprowadzają dwa rozłączne sposoby przeprowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego (na wniosek i z urzędu). Na tak ukształtowanym gruncie skarżący doszedł do wniosku, że do scalenia i podziału nieruchomości może dojść z urzędu jedynie w przypadku nieruchomości położonych w obszarze określonym w planie miejscowym jako wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału oraz na wniosek - tylko w stosunku do tych nieruchomości, które nie zostały ujęte w planie miejscowym jako obszar wymagający scalenia i podziału nieruchomości. Taką wykładnię przepisu art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za błędną.
Przepis ten stanowi bowiem wprost, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z powyższego brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że z wnioskiem o scalenie i podział wystąpić mogą właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, a nie wedle ich woli wnioskowanych do objęcia scaleniem i podziałem. Zwrot "objętych" (czas przeszły dokonany) może być rozumiany jedynie w ten sposób, że obszary, o których mowa w tym przepisie zostały już przewidziane do scalenia i podziału w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie (czyli gdy grunty nie byłyby objęte scaleniem i podziałem) przy wymogu ustawowym wnioskowania o scalenie i podział przez właścicieli i użytkowników wieczystych posiadających ponad 50% powierzchni, niemożliwe byłoby ustalenie tej proporcji wnioskujących w odniesieniu do nieokreślonego i uprzednio nieobjętego do scalenia i podziału obszaru.
Nadto organ zwrócił uwagę, że w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie posługuje się identycznymi zwrotami jak w art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w tym pierwszym występuje zwrot "w granicach obszarów określonych w planie miejscowym", zaś w art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Oba zwroty nie mogą być uznawane za tożsame, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę, że przepis art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem późniejszym od art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też nieuzasadnione jest przyjęcie przez skarżącego, iż zwrot "w granicach obszarów określonych w planie miejscowym" odnosi się wyłącznie do obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zatem przepis art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien mieć zastosowanie zgodnie z jego literalnym brzmieniem, które wprowadza fakultatywność ("scalenia i podziału nieruchomości można dokonać") stosowania obu sposobów przeprowadzenia scalenia i podziału. Jednocześnie organ podkreślił, że ani w przepisie art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w przepisie 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został określony tryb podejmowania postępowania scaleniowo-podziałowego.
Mając zatem powyższe twierdzenia na względzie Burmistrz Miasta O. stwierdził, że w przypadku gdy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wyznacza obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku scalenia i podziału wskazanych na wstępie nieruchomości, do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału dojść mogło i z urzędu, i na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ponieważ właściciele złożyli wnioski o scalenie i podział organ dokonał scalenia "na wniosek właścicieli", a nie "z urzędu".
Wobec tego, zdaniem organu, skoro postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zostało wszczęte i prowadzone na wniosek właścicieli nieruchomości, to koszty postępowania obciążają wnioskodawców - uczestników postępowania, zgodnie z przepisem art. 103 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie godząc się z dokonaną przez Burmistrza Miasta O., ww. pismem z dnia [...] r., odmową zwrotu pobranego świadczenia, które zostało przeznaczone na pokrycie kosztów postępowania scaleniowo-podziałowego, W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 r. poz. 778 ze zm.) w związku z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie wprowadzają dwóch rozłącznych trybów przeprowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego;
- 2) § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86 poz. 736) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te konkretyzują postępowanie scaleniowo-podziałowe, jednoznacznie rozdzielając jego dwa tryby w zależności od oznaczenia obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na którym ma ono zostać przeprowadzone;
- 3) art. 103 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie aktu Burmistrza Miasta O. z dnia [...];
- 2) uznanie swego uprawnienia do zwrotu świadczenia w wysokości 4822,16 zł pobranego na poczet kosztów postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości;
- 3) przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionych kopii akt administracyjnych postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano między innymi, że zaskarżony akt należy do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skarżący zauważył, że uchwała w sprawie scalenia i podziału nieruchomości nie jest aktem prawa miejscowego, zawiera natomiast normy konkretne i indywidualne, jest więc aktem stosowania prawa wydanym w sferze imperium organu administracji publicznej, na podstawie którego dochodzi do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego (powołano wyroki: WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SAB/Kr 1/10; WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/12).
Dodatkowo kwestia kosztów uregulowana jest w przepisie powszechnie obowiązującego prawa - art. 103 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zaliczonego na koszty postępowania scaleniowo-podziałowego jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze wydania aktu oraz dokonania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kontrola legalności takiego aktu mieści się więc w zakresie kognicji sądu administracyjnego.
Następnie skarżący wskazał, że wydając zaskarżony akt organ w ogóle nie odniósł się do przytoczonego we wniosku o zwrot spornej kwoty przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, który to przepis konkretyzuje czynności przeprowadzane w ramach postępowania w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, expressis verbis rozdzielając tryb wszczęcia postępowania z urzędu dla obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, od trybu wszczęcia na wniosek dla obszarów pozostałych. Dodatkowo § 4 rozporządzenia obliguje wójta do przeprowadzenia analizy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, o których mowa w art. 102 ust. 2 u.g.n.
Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia, wójt ma alternatywę co do wyrażenia bądź odmówienia zgody na przeprowadzenia postępowania w przedmiocie scalenia i podziału jedynie w sytuacji, gdy o jego przeprowadzenie wystąpi ponad 50% właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, z czego a contrario wynika, że w przypadku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ wykonawczy gminy ma obowiązek przedstawić radzie gminy projekt uchwały o przystąpienia do scalenia i podziału w granicach obszaru określonego w planie miejscowym, jako wymagający scalenia i podziału, która następnie zobowiązana jest do podjęcia uchwały.
Z kontekstu systemowego wynika więc, że użyte przez ustawodawcę w art. 102 ust. 2 u.g.n. sformułowanie "Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać" należy wykładać jako nałożenie na gminę prawa i zarówno obowiązku przeprowadzenia postępowania z urzędu, natomiast posłużenie się w tej jednostce redakcyjnej słowem "określone", dekodować należy jako wymagające. Przemawia za tym dodatkowo użycie przez ustawodawcę spójnika "albo". Na poparcie tych wniosków skarżący przytoczył fragmenty wyroków: WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Sz 57/05 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 288/13.
Zdaniem skarżącego naruszenie prawa wskazane w dwóch pierwszych zarzutach prowadzi więc do naruszenia art. 103 ust. 6 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu przez Burmistrza Miasta O. nienależnie pobranego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 17 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, a pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego W. M. zaskarżył – w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - pismo Burmistrza Miasta O. z dnia [...] o odmowie zwrotu pobranej – w jego ocenie - bez podstawy prawnej w roku 2011 kwoty 4.822,16 zł stanowiącej udział procentowy związany z kosztami scalenia i podziału nieruchomości objętych uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oraz uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] o scaleniu i podziale nieruchomości.
Możliwość skarżenia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. jest dopuszczalna w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. o ile akty te czy też czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV,V,VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W literaturze przedmiotu (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 29-30) prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy - akt lub czynność:
- 1) nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
- 2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
- 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
- 4) muszą mieć charakter publicznoprawny;
- 5) muszą "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Kwestia, którą obowiązany jest zatem rozstrzygnąć Sąd, dotyczy jednoznacznego ustalenia czy zaskarżone pismo Burmistrza Miasta O. z dnia [...] jest tym aktem lub tą czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skarżący wnosi wyraźnie o uchylenie właśnie tego pisma i uznanie uprawnienia do zwrotu uiszczonej w 2011 r. kwoty.
W odniesieniu do zaskarżonego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wypada wskazać, że pismo to nie jest decyzją i nie jest postanowieniem, co jest bezsporne w sprawie. Spełnia więc warunek w postaci bycia "innym", niż określone pkt 1-3 - aktem lub czynnością. Odmowa zwrotu kwoty 4.822,16 zł podjęta została przez organ administracji publicznej w odniesieniu do indywidualnego podmiotu. Kolejnym zagadnieniem jest wyjaśnienie, czy pismo to dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Otóż dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (bądź odmawiać: ustalenia, stwierdzenia, potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (odmową ustalenia, odmową stwierdzenia, odmową potwierdzenia), a możliwością realizacji uprawnienia, wynikającego z przepisu prawa.
W przesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się szereg poświadczonych dokumentów z lat 2006-2011 dotyczących postępowania scaleniowo-podziałowego a także wymienione na wstępie uchwały Rady Miasta O. Nr [...] i Nr [...]. Załączone zostały także m.in. pisma Burmistrza Miasta O. kierowane bezpośrednio do skarżącego, są to:
- 1. z dnia [...] r. (znak [...]) informujące o: a) zamierzonym przedłożeniu na wrześniowej sesji Rady Miasta O. uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (na wniosek ponad 50 % właścicieli nieruchomości) oraz b) ponoszeniu przez uczestników postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych nieruchomości kosztów scalenia i podziału.
- 2. z dnia [...] wzywające skarżącego do zapłaty zaliczki w kwocie 6.505,60 zł na poczet kosztów scalenia i podziału,
- 3. z dnia [...] zawierające ostateczne rozliczenie wpłaconej zaliczki, w którym stwierdzono nadpłatę w kwocie zł. Burmistrz wezwał jednocześnie skarżącego do wskazania konta bankowego, na które ma być zwrócona ww. kwota nadpłaty. Z potwierdzenia odbioru tego pisma wynika, że doręczone zostało ono skarżącemu w dniu 16 maja 2011 r.
W świetle powyższego pismem, które mogłoby być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej (...), w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w stosunku do skarżącego, jest niewątpliwie pismo Burmistrza Miasta O. z dnia [...] określające ostateczny koszt scalenia i podziału nieruchomości. Na to właśnie pismo przysługiwała W. M. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie ustawowym, po uprzednim wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa. Z prawa tego w stosownym czasie skarżący nie skorzystał.
Obecnie skarżący wskazał, że przedmiotem jego skargi jest pismo z dnia [...] r. o numerze ([...]), stanowiące odpowiedź organu na pismo skarżącego z dnia 14 lutego 2017 r. zatytułowane "Wniosek o wydanie aktu oraz dokonanie czynności", w którym żąda od organu wydania aktu o stwierdzeniu, że uiszczona przez niego kwota 4.822,16 zł z tyt. scalenia i podziału nieruchomości pobrana została bez podstawy prawnej oraz o zwrot tejże kwoty na wskazane konto bankowe.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że brak jest w obowiązującym porządku prawnym takiego przepisu prawa, który by obligował organ do wydania aktu o stwierdzeniu, że określona przez ten organ (zresztą przed 6 laty !) określona należność za scalenie i podział została pobrana bez podstawy prawnej. Sama nazwa pisma z dnia 14 lutego 2017 r. nie przesadza bowiem o charakterze dokonanej czynności, lecz wyłącznie jego treść i zawarty w niej sens żądania. W istocie – w ocenie Sądu - skierowane do organu pismo przez skarżącego (z dnia 14 lutego 2017 r.) miało charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa. A zatem pismo organu z dnia [...] r. stanowiło w istocie odpowiedź na to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i żądanie zwrotu uiszczonej w 2009 r. należności (w ramach zaliczki jako udziału w kosztach postępowania scaleniowo-podziałowego), rozliczonej ostatecznie w 2011 r. W tej sytuacji należy uznać, że skarżone pismo zawierające stanowisko organu administracyjnego w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącemu żądanej kwoty nie dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa administracyjnego, gdyż taki obowiązek wynikał z niezaskarżonego pisma tego organu z dnia [...] r. Stąd też skarga do sądu administracyjnego na takie pismo (z dnia [...] r. nr [...]) nie przysługuje.
Gdyby nawet przyjąć (choć nie ma ku temu absolutnie żadnych podstaw), że skarga dotyczy czynności, tj. pisma Burmistrza z dnia [...] zawierającego ostateczne rozliczenie udziału w kosztach scalenia i podziału nieruchomości, to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na upływ 14 dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. - Jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wykonaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa) a następnie upływ 30 dniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a. - Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Orzeczenie o zwrocie wpisu od skargi wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.