Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2016 r. Nr XIII/158/16 na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz w związku z uchwałą III/17/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnica dla działek nr 6/1 AM-1 i 6/6 AM-1 położonych w Trzebnicy w rejonie ulicy Milickiej, Rada Miejska w Trzebnicy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 6/1 AM-1 i 6/6 AM-1 położonych w Trzebnicy w rejonie ulicy Milickiej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 marca 2016 r. Nr NK-N.4131.140.1.2016.SP1, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność tej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. Podstawą prawną – jak wskazał organ nadzoru - do podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest art. 12 ust. 1 u.p.z.p., który przyznaje radzie gminy uprawnienie do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Jednocześnie, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jego uchwalenie. Artykuł 10 u.p.z.p. określa natomiast obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. W toku trwania procedury planistycznej, tj. w okresie od dnia 30 grudnia 2014 r., kiedy podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium, u.p.z.p. była wielokrotnie nowelizowana. Dla oceny zgodności z prawem kwestionowanej uchwały relewantna jest zmiana dokonana ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Ustawa ta zmieniła m.in. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. i zgodnie z nowym jego brzmieniem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
O ile przewidziane pod literami od a) do c) analizy oraz prognozy stanowią uszczegółowienie już wcześniej wymaganych przez ustawodawcę elementów studium, nowością jest wprowadzenie obowiązku sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. unormowano szczegółową procedurę przeprowadzania takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści. Zakres uwarunkowań studium, według nowego brzmienia przepisów, musi zostać skorelowany z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę przeprowadzonym na podstawie przepisów dodanych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p.. Przeprowadzony bilans wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z nowym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniać powinny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Przedstawione zmiany w u.p.z.p. weszły w życie 18 listopada 2015 r. Brak jest przy tym przepisów przejściowych, które przewidywałyby możliwość stosowania wcześniej obowiązujących norm względem rozpoczętych przed 18 listopada 2015 r. procedur planistycznych. Brak wprowadzenia przepisów przejściowych powoduje zaś konieczność zastosowania zasady działania nowego prawa wprost. Zdaniem wojewody w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ważnych racji systemowych i aksjologicznych, które mogłyby pozwolić na odejście od egzekwowania nakazu ustawodawcy, aby stosować prawo obowiązujące w dniu podejmowania uchwały, w tym także respektowania wymogów dotyczących działań, jakie zostały podjęte przed wejściem w życie nowych przepisów.
Tym samym, dla ustalenia stanu prawnego, na podstawie którego należy dokonać oceny legalności uchwały, istotny jest moment jej podjęcia, bowiem zakończenie procedury planistycznej następuje dopiero z chwilą podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan musi być zatem zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego uchwalenia (wyrok WSA z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 228/09, publ. LEX nr 584139). To samo dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a to oznacza, że podczas badania legalności uchwały, jej treść należy skonfrontować ze stanem prawnym obowiązującym 28 stycznia 2016 r., tj. uwzględnić zmiany wprowadzone przez ustawę o rewitalizacji.
Odnosząc powyższe do treści uchwały podjętej przez Radę Miejską w Trzebnicy organ nadzoru stwierdził, że podczas prac planistycznych nie sporządzono wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W uzasadnieniu przyjętych rozwiązań w studium wskazano, że przy sporządzaniu IV zmiany studium, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, odstąpiono od wykonania analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. IV zmiana studium dotyczy realizacji zadań własnych gminy poprzez stworzenie możliwości rozbudowy i przebudowy istniejącej oczyszczalni ścieków oraz prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
Jednocześnie zmiana ma charakter punktowy i dotyczy funkcji nie występującej na pozostałym obszarze gminy. Ustalenia IV zmiany studium nie powodują ograniczeń w użyłkowaniu sąsiednich terenów (s. 66 studium). W ocenie wojewody wskazania te nie są prawidłowe. Brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w odniesieniu do przedmiotowej zmiany studium narusza prawo w sposób istotny. Pierwotna treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica nie była powiązana z dokonanym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, którego dokładny zakres przewiduje art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. W treści studium brak jest odwołań do przeprowadzonego wcześniej bilansu oraz uwzględnienia jego wyników.
Tym samym, postanowienie w części zmieniającej studium stwierdzające, że charakter dokonywanych zmian w przeznaczeniu terenów nie wpłynie na bilans terenów, z czego wnioskować należy uznanie dla braku konieczności przeprowadzania bilansu, jest nieuprawnione.
Artykuł 9 ust. 3a u.p.z.p. określa, że zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust.
1. Rada Miejska przyjmując uchwałę zmieniającą studium obowiązana była uwzględnić wymóg art. 10 ust. 1 pkt lit. d u.p.z.p. i przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego tekstu studium. Przy przyjęciu zmiany studium rada była bowiem zobowiązania do aktualizacji wszystkich treści, które na skutek zmiany przestają być aktualne - nie można przy tym apriorycznie uznać, że wprowadzone przez zmianę studium nowe treści nie wpłyną na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż ten nie został wcześniej sporządzony. Dokonując zmiany treści studium rada zobowiązana była dostosować jego brzmienie do wymogów przewidzianych przez znowelizowane przepisy. Tym samym, poprzez brak przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przewidzianego w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. rada naruszyła procedurę sporządzania studium gminy w sposób istotny. Brak przeprowadzonego bilansu bezpośrednio rzutuje na treść studium, gdyż to na jego podstawie należało określić uwarunkowania dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz uwzględnić jego wyniki przy wymaganych przez art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kierunkach zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikających z audytu krajobrazowego, oraz kierunkach i wskaźnikach dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę pociąga za sobą wadliwość dalszych elementów studium, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Trzebnica, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchybienie, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzorczego oraz o obciążenie wojewody kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi rada wskazała natomiast, że art. 9 ust. 3a określa, że zmiana studium dla części gminy wymaga dokonania zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzenia zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust.
1. Zmiana studium jest wynikiem realizacji uchwały z dnia 30 grudnia 2014 r. Nr 111/17/14 w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnica dla działek nr 6/1 AM-1 i 6/6 AM-1 położonych w Trzebnicy w rejonie ulicy Milickiej. Celem sporządzenia przedmiotowej zmiany studium było dostosowanie zapisów studium do aktualnych potrzeb gminy, tj. umożliwienie rozbudowy oczyszczalni ścieków. W dotychczas obowiązującym studium teren, na którym zaistniała potrzeba rozbudowy oczyszczalni, oznaczony jest symbolem P/U, który uniemożliwiał wprowadzenie na tym terenie planowanej inwestycji. Intencją podjętej uchwały było zapewnienie możliwości prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania komunalnych osadów ściekowych powstających podczas eksploatacji oczyszczalni ścieków na terenie należącym do gminy. Planowana inwestycja podyktowana jest wymogami ekonomicznymi i ekologicznymi. Rozbudowa umożliwi bardziej racjonalne funkcjonowanie oczyszczalni. Ponadto, w ramach inwestycji planowana jest lokalizacja Gminnego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, którego obowiązek utworzenia został nałożony na gminę w dniu wejścia w życie, tj. 1 lutego 2015 r., art. 3 ust. 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zgodnie z którym gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami.
Zmiana studium obejmuje – jak wskazała strona skarżąca - wyłącznie teren pod infrastrukturę techniczną - oczyszczalnię ścieków (teren istniejącej oczyszczalni ścieków oraz teren pod planowaną rozbudowę w tym lokalizacja GPSZOK). Nie obejmuje swym zasięgiem terenów pod planowany rozwój jakiejkolwiek innej zabudowy. Przedmiotowa zmiana studium jest niezbędna w celu umożliwienia rozbudowy oczyszczalni, która to obsługuje teren miasta i gminy Trzebnica. Brak wprowadzenia zmian do studium uniemożliwia uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, a tym samym w obecnym stanie prawnym, nie ma możliwości rozbudowania istniejącej oczyszczalni ścieków i zlokalizowania GPSZOK, a tym samym potrzeby gminy w tym zakresie nie mogą być zrealizowane. Zmiana studium nie wynika z planowanego wzrostu zapotrzebowania wynikającego z realizacji przyszłej zabudowy, ale ze zmiany przepisów prawnych w zakresie konieczności lokalizacji GPSZOK, do której to lokalizacji gmina niejako zmuszona została przez ustawodawcę. Przedmiotowa zmiana studium odzwierciedla aktualne zapotrzebowanie na rozwój oczyszczalni ścieków i lokalizacji GPSZOK.
Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że uchwała Nr XIII/158/16 została opracowana zgodnie z art. 9ust. 3a u.p.z.p. i zawiera zmiany w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzenia zmiany przestają być aktualne, co wskazano w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań, gdzie napisano, iż powyższe opracowanie wykonane zostało zgodnie z art. 10 u.p.z.p. - stosownie do problematyki dotyczącej terenu objętego zmianą. Uchwała w całości wypełnia zatem zakres zawarty w art. 10 u.p.z.p. stosownie do problematyki terenu, czyli terenu oczyszczalni ścieków. Przedstawiona w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań w studium argumentacja o odstąpieniu od sporządzenia analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., znajduje swoje potwierdzenie w interpretacji do ustawy o rewitalizacji opublikowanej na stronie Ministerstwa Rozwoju dnia 3 grudnia 2015 r. cyt. "Przepis ten (art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza jednak, że każda zmiana w studium wiąże się z koniecznością dokonywania modyfikacji tego aktu w szerokim zakresie.
Gmina, stosując kryterium dezaktualizacji treści studium na skutek projektowanej zmiany, może w uzasadnionych przypadkach uznać, że zamierzona zmiana nie rodzi konieczności szerokiej nowelizacji studium. Dotyczyć to może np. korekt przebiegu inwestycji celu publicznego, uwzględnienia w studium ustanowionej formy ochrony przyrody, która nie prowadzi do konieczności wprowadzania lub rozszerzania ograniczeń w zagospodarowaniu itd. Generalnie uznać można, że istnieje szereg zmian w studium, których punktowy charakter - lub brak istotnego wpływu na pozostałe obszary gminy - uzasadnia przyjęcie, że dla takiej zmiany nowo wprowadzany przepis nie rodzi żadnych nowych obowiązków. W każdym przypadku kluczowe będzie jednak uzasadnienie tej decyzji, pozwalające na ocenę legalności działania gminy." (www.mr.gov.pl/strony/zadania/polityka-rozwoju-kraju/rewitalizacja/, dostęp 23 marca 2016 r.).
Niewątpliwie zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oczyszczalnia ścieków jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy. Celami tymi są: publiczne urządzenia służące do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Wobec powyższego, kierując się stanowiskiem ministra w tym zakresie, rada była jak najbardziej uprawniona do podjęcia uchwały bez konieczności sporządzenia analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Organ nadzoru nie może przy tym apriorycznie uznać, że wprowadzone przez zmianę studium nowe treści wymagają sporządzenia bilansu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7, ponieważ nie wymagają sporządzenia takiego bilansu.
Po pierwsze zwrócić należy uwagę – zdaniem strony skarżącej - na następujące fakty: organ nadzoru wskazał, iż należało rozszerzyć zakres uwzględnianych uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, którego procedurę według organu nadzoru szczegółowo unormowano w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p.. Otóż przede wszystkim – jak podniosła strona skarżąca - nie istnieje w przepisach prawnych legalna definicja "terenów przeznaczonych pod zabudowę", którą posługuje się obecnie ustawodawca. Wobec powyższego błędne jest wskazywanie, że każdy teren posiadający możliwość zabudowy budowlami i budynkami, określony obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest "terenem przeznaczonym pod zabudowę".
Strona skarżąca zwróciła uwagę przede wszystkim na brzmienie zapisu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne (...), c) możliwości finansowania (...), d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przy terenach przeznaczonych pod zabudowę, właściwe są przepisy u.p.z.p. i przepisy wykonawcze, które regulują zagadnienia związane z przeznaczeniem terenów. Przepisy o planowaniu przestrzennym określają przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przez teren w rozumieniu przepisów u.p.z.p., jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt I FSK 830/07), należy rozumieć część powierzchni ziemi.
Kryteria wyodrębnienia tej części nie są oparte na stosunkach własnościowych, zapisach w księgach, czy ewidencji gruntów. Z tezą, że kwalifikując tereny do terenów przeznaczonych pod zabudowę, trzeba kierować się przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy się – zdaniem strony - zgodzić. Przemawia za tym wykładnia systemowa zewnętrzna. Przepisy o planowaniu przestrzennym mają podstawowe znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego, w tym warunków legalnej zabudowy. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tereny przeznaczone pod zabudowę". Definiowanie zatem terenów przeznaczonych pod zabudowę na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym odbywa się w drodze wykładni. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Idąc dalej należy tu wskazać rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w którym w załączniku nr 1 pojawia się podział na tereny zabudowy: tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (tereny przeznaczone pod zabudowę?) oraz inne tereny, czyli tereny użytkowane rolniczo, tereny zieleni i wód w tym lasy, tereny komunikacji i tereny infrastruktury technicznej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie posiada takich regulacji w zakresie określania przeznaczenia uregulowanych rozporządzeniem, jednak w celu utrzymania spójności tych dwóch dokumentów, przy sporządzaniu SUiKZ należy wskazywać przeznaczenia zgodne z powołanym rozporządzeniem a na pewno nie stojące z nim w sprzeczności.
Wobec braku definicji ustawowej prawidłowym - według rady - jest wskazanie, że "terenami przeznaczonymi pod zabudowę" w brzmieniu obecnej u.p.z.p. nie jest teren infrastruktury technicznej, jakim jest oczyszczalnia ścieków.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. bilanse "terenów przeznaczonych pod zabudowę" sporządza się w odniesieniu do powierzchni użytkowej zabudowy. Pojęcia "powierzchnia użytkowa zabudowy" to pojęcie, które nie jest zdefiniowane w żadnym akcie prawnym i nie jest też określone w żadnej normie. Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 zdefiniowana jest powierzchnia użytkowa budynków jako "suma powierzchni wszystkich kondygnacji, w tym piwnicy po obrysie zewnętrznym ścian wraz ze wszystkimi obiektami takimi jak: tarasy, balkony, zjazdy do garażu, schody zewnętrzne, podcienie.
W ocenie rady w obowiązujących przepisach prawa nie została sformułowana definicja "terenów przeznaczonych pod zabudowę" jak i nie została zdefiniowana "powierzchnia użytkowa zabudowy". Co więcej na terenach funkcji tj. związanych z infrastrukturą techniczną (elektroenergetyka, kanalizacja, wodociągi, gazownictwo), na gruntach rolnych, gruntach leśnych, wodach, drogach, terenach zieleni dominują budowle w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane a nie budynki, dla których to budowli wskazanie powierzchni użytkowej jest niemożliwe zgodnie z jej definicją zawartą w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.) oraz powołaną wyżej polską normą. Brak jest - zdaniem strony skarżącej - możliwości logicznego określenia ilości powierzchni użytkowej budynków dla funkcji takiej jak "oczyszczalnia ścieków" lub innej związanej z infrastrukturą techniczną (elektroenergetyka, kanalizacja, wodociągi, gazownictwo), gruntów rolnych, gruntu leśnego, wód, dróg, terenów zieleni czy innych celów publicznych, z czego można wywieść, że terenami przeznaczonymi pod zabudowę są tylko tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy usługowej i tereny zabudowy produkcyjnej.
Wobec powyższego - zdaniem strony skarżącej - zasadne wydaje się pytanie, w jaki sposób rada ma sporządzić bilans zawierający chłonności terenu wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, skoro tej powierzchni nie ma jak określić? W związku z powyższym wskazane przeznaczenie i inne nie będące "terenami przeznaczonymi pod zabudowę" nie podlegają uwzględnieniu w bilansach terenów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., a tym samym zmiana studium w ich zakresie nie wpływa na konieczność przeprowadzenia tych bilansów i dezaktualizację w tym zakresie pozostałej treści studium. Brak jednoznacznych zapisów uchwalonego prawa nie może być przyjmowany bez wykładni logicznej, która jest niezwykle ważna w tym konkretnym przypadku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Kontroli sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości.
Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 marca 2016 r. Nr NK-N.4131.140.1.2016.SP1, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 28 stycznia 2016 r. Nr XIII/158/16 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 6/1 AM-1 i 6/6 AM-1 położonych w Trzebnicy w rejonie ulicy Milickiej.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę musiał rozważyć, czy uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego narusza – jak to wskazał organ nadzoru - w sposób istotny art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, przewidzianego w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. Zdaniem bowiem wojewody brak przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę pociąga za sobą wadliwość dalszych elementów studium, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie zaś z art. 27 u.p.z.p. – stanowiącym podstawę prawną uchwały Nr XIII/158/16 - zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany studium zastosowanie znajdzie art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Powyższe brzmienie cytowane przepisy uzyskały z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany i innych zmian u.p.z.p. oceny słuszności stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIII/158/16 dokonywać winno się na podstawie przepisów w brzmieniu aktualnie obowiązującym (co trafnie podkreśla organ nadzoru).
W tym miejscu należy zwrócić także uwagę na to, że art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w aktualnym jego brzmieniu nie wprowadza całkiem nowego unormowania, ale - na skutek nowelizacji poprzez dodanie dalszej jego treści – cyt.:"uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" - do już istniejącego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7, nastąpiło uszczegółowienie jego treści poprzez dopełnienie struktury składowej poprzednio brzmiącej normy prawnej, nadając jej obecnie bardziej konkretny charakter normatywny, ukierunkowujący jakie elementy "w szczególności" należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, iż tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia także wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów studium, czy też i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że regulacja art. 10 ust. 1 u.p.z.p. formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust.
2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową, lecz także wykładnię celowościową, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 856/09, publ. LEX nr 552886).
Artykuł 10 u.p.z.p. i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-15 u.p.z.p., to okoliczności faktyczne istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 u.p.z.p., to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Jakkolwiek art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. zawiera otwarty katalog uwarunkowań i kierunków, o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie to muszą być uwzględnione lub określone w studium jako całości jak np. kwestia określenia w akcie terenu górniczego.
Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 r. Nr 118 poz. 1233), zwane dalej "rozporządzeniem", w przepisie § 8 ust. 1 wskazuje wyraźnie, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale tylko w zakresie objętym zmianą.
Zdaniem sądu, wprawdzie co do zasady należy przyjąć, że zmiana studium wymaga, aby uwzględnić w pełni zmiany normatywne, w tym analizę uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.) jednakże w przypadku zmiany studium na części tylko terenu konieczność przeprowadzenia tejże wystąpi, o ile istnieją ku temu faktyczne powody w zakresie objętym zmianą. Dlatego też wskazując na powyższe wywody, sąd nie podziela poglądu organu nadzoru, że ponieważ pierwotna treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica nie była powiązana z dokonanym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, to przy obecnie uchwalanej zmianie występuje konieczność przeprowadzania bilansu.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przed opisaną nowelizacją ustawy, a więc przed dniem 18 listopada 2015 r. istniał zapis w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. mówiący o wymogu uwzględnienia uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Rację więc ma gmina i Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa – Departament Polityki Przestrzennej (www.mr.gov.pl: Ustawa o rewitalizacji – praktyczny komentarz 2016 r.), że w tym zakresie na skutek wspomnianej nowelizacji doprecyzowano jedynie wymogi stawiane studium wskazując wyraźnie, jakie w szczególności elementy powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy.
Artykuł 9 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.
Z powyższego przepisu wynika, że rada gminy dokonując zmiany studium dla części obszaru gminy, w przypadku stwierdzenia dezaktualizacji określonych treści studium nie objętych zmianą, ma obowiązek wprowadzić zmiany w takim zakresie, aby studium jako całość nie przestało być aktualne. Nowelizacja u.p.z.p. polegająca na dodaniu nowego przepisu ust. 3a w art. 9 (dotyczącego fazy wstępnej planowania przestrzennego) ma więc na celu uzupełnienie tego etapu procedury planowania (w zależności od istniejącego stanu faktycznego), aby na skutek planowanej zmiany akt planistyczny jako całość był spójny. Regulacja art. 9 ust. 3a u.p.z.p. ma na celu niejako na bieżąco korygować mogące wystąpić rozbieżności czy sprzeczności spowodowane dokonywaną zmianą studium. Inne jest zatem znaczenie przepisu art. 9 ust. 3a, inne zaś regulacji określonej w art. 32 u.p.z.p. Ocena aktualności studium i planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepis art. 32, dokonywana kompleksowo co najmniej raz w czasie kadencji rady, ma za zadanie uwzględnić wszelkie uwarunkowania wymienione w tym przepisie i przepisie art. 33 u.p.z.p..
W rozpoznawanej sprawie zmiana studium nie doprowadziła do żadnej zmiany treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany studium przestałyby być aktualne, w tym również w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie było zatem potrzeby – zdaniem sądu – dokonywania bilansu tych terenów. Trzeba bowiem pamiętać, że studium obejmuje cały teren gminy i dokonywanie wszelkich analiz (już choćby z tego tytułu) jest czaso i kapitałochłonne. Zdaniem sądu istotne jest, że dokonana zmiana dotyczy wyłącznie dwóch, stanowiących własność gminy działek, a służy realizacji zadań własnych gminy poprzez stworzenia możliwości rozbudowy i przebudowy istniejącej oczyszczalni ścieków oraz prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Co równie istotne zmiana ma charakter punktowy (terenu na niewielkiej w skali gminy płaszczyźnie) i dotyczy funkcji nie występującej na pozostałym obszarze gminy.
Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu przyjętych rozwiązań (s. 66), pod rozszerzenie funkcji zajęte zostały niezagospodarowane tereny przeznaczane pod działalność produkcyjną i usługową. Zmiana dotyczyła zatem przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem P/U – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług na teren oczyszczalni ścieków (NO).
Organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały Nr XIII/158/16, stawiając jej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. oraz wskazując jedynie na istnienie i brzmienie przepisu art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w istocie nie dokonał analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekście całości unormowań studium i nie wskazał, które konkretnie zapisy czy treści Dodać jeszcze można, że stanowisko organu nadzoru w tej kwestii wynika z samej tylko interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., bez uwzględnienia przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Ale jeżeli nawet by przyjąć, że mogłoby to być naruszenie prawa, to skoro organ doszedł do takiej oceny jedynie w następstwie interpretacji przepisów, to - w ocenie Sądu - i tak przesądza to o nieistotnym charakterze naruszenia prawa, a więc i w tym przypadku uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIII/158/16.
Uwzględniając powyższe rozważania, sąd uznał, że wojewoda nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musi jego uchyleniem zgodnie z art. 148 P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie drugim sentencji, znajduje podstawę w art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).
k.g.