Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr XV/105/2016 Rady Miejskiej w Złotym Stoku z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Złotym Stoku w rejonie ulicy Radosnej.
Wojewoda wskazał, że § 10 ust. 10 wymienionej uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Z tych względów organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanym powyżej zakresie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że oryginał zaskarżonej uchwały wpłynął do organu nadzoru w dniu 8 lutego 2016 r. Ze względu na fakt, iż upłynął 30-dniowy termin od doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady gminy (w ww. zakresie), co uzasadnia złożenie skargi.
Zdaniem Wojewody organ stanowiący Gminy Złoty Stok, uchwalając ww. zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. W trakcie postępowania nadzorczego, dotyczącego przedmiotowej uchwały Wojewoda stwierdził, iż ustalając ogólne warunki zagospodarowania terenu w tym zakazy zabudowy, wynikające z przyjętego przeznaczenia terenów, potrzeb ochrony środowiska i prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody, Rada Miejska - w sposób nieuprawniony - sformułowała w § 10 ust. 10 uchwały obowiązek "zdjęcia i zabezpieczenia próchniczej warstwy gleby z części gruntów przeznaczonych pod obiekty budowlane oraz powierzchnie utwardzone"
W ocenie organu nadzoru przytoczony przepis uchwały nie mieści się w ramach upoważnienia określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Jak stanowi zaś § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego."
Zdaniem Wojewody, zamieszczony w przepisie § 10 ust. 10 uchwały obowiązek nie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zauważyć trzeba, że ewentualny obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby może zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej, która jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. Ponadto, uznaniowy charakter tej decyzji powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować adresatów planu miejscowego do podjęcia działań w tym zakresie. Postanowienie planu miejscowego rozstrzygające w sprawie obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej jest niedopuszczalne przez to, iż determinuje treść decyzji, którą podejmował będzie właściwy organ.
Nadto skarżący podał, że w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy nakłada się obowiązek ujęcia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Realizacja tego obowiązku wymaga również uwzględnienia postanowień przepisów szczególnych - w tym zakresie norm ujętych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). Na mocy art. 75 ustawy - Prawo ochrony środowiska nałożono na inwestora prac budowlanych obowiązki w zakresie ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Ponadto w decyzji o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji, wydawanej przez starostów na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaganej przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę, może zostać nałożony na inwestora, na mocy art. 14 tej ustawy, obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby z gruntów rolnych klas I, II, Ilia, Illb, III, IVa i IV oraz z torfowisk.
W ocenie Wojewody, z powyższego wynika, że nakaz zdjęcia próchniczej warstwy gleby ma charakter fakultatywny (natomiast w uchwale obligatoryjny) i jest uzależniony od organu administracji, tym samym nie może zostać nałożony w drodze uchwały rady gminy.
Z powyższych względów – zdaniem skarżącego – uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały w zakresie § 10 ust. 10 ze względu na brak prawidłowej realizacji normy kompetencyjnej z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złotym Stoku wniosła o uwzględnienie skargi, zgadzając się ze skarżącym, że w zakresie § 10 ust. 10 zaskarżonej uchwały przekroczyła normę kompetencyjną wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wniesiono o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniosła jak w odpowiedzi na skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 10 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej: u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z przywołanych przepisów prawa wynika, że zakres kontroli aktów normatywnych dokonywanej przez sąd administracyjny jest ograniczony do kontroli z punktu widzenia legalności, co wyłącza możliwość badania celowości czy potrzeby wydania zaskarżonego aktu. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, ograniczają się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu. Przy czym dla dalszych rozważań trzeba przyjąć, że przez zgodność z prawem (legalność) należy uznać spełnienie przez akt wymogów dotyczących treści aktu, kompetencji organu, który go wydał oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do jego podjęcia. Przez sprzeczność z prawem należy zaś rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zaskarżona uchwała w zakresie jej § 10 ust. 10, który brzmi: "Ustala się obowiązek zdjęcia i zabezpieczenia próchniczej warstwy gleby z części gruntów przeznaczonych pod obiekty budowlane oraz powierzchnie utwardzone.". Przepis ten umieszczono w części uchwały poświęconej ustaleniu ogólnych warunków zagospodarowania terenu, w tym zakazów zabudowy wynikających z przyjętego przeznaczenia terenów, potrzeb ochrony środowiska i prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę zasadnie Wojewoda Dolnośląski zarzucił, że przytoczony przepis uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Trafnie też skarżący zwrócił uwagę, że na mocy § 4 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
W ocenie Sądu z przytoczonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie można wyprowadzić normy, która dawałaby Radzie Miejskiej w Złotym Stoku kompetencję do zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązku zdjęcia i zabezpieczenia próchniczej warstwy gleby z części gruntów przeznaczonych pod obiekty budowlane i powierzchnie utwardzone. Zasadnie skarżący zwrócił uwagę, że obowiązki posiadaczy nieruchomości w zakresie ochrony gleby realizowane mogą być przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, a więc brak jest po stronie rady gminy (miejskiej) kompetencji do regulowania tych zagadnień w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem nadzoru, że zamieszczony w § 10 ust. 10 uchwały obowiązek nie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bowiem żaden przepis prawa nie może obligować adresatów planu miejscowego do podjęcia działań w tym zakresie. Postanowienie planu miejscowego rozstrzygające w sprawie obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej jest niedopuszczalne przez to, że determinuje treść decyzji, którą ewentualnie podejmował będzie organ właściwy do spraw ochrony gruntów.
Dlatego też Sąd ocenił, że zasadny był wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 10 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu zaskarżoną uchwałę należało unieważnić tylko w takim zakresie, ponieważ pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tej uchwały nie spowoduje jej niewykonalności z powodu niekompletności regulacji z punktu widzenia wymogów art. 15 u.p.z.p.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Natomiast w pkt II wyroku postanowiono w zgodzie z art. 206 p.p.s.a., na mocy którego Sąd uznał, że koszty wynagrodzenia radcy prawnego (pełnomocnika skarżącego), który swój udział w sprawie zgłosił na rozprawie w dniu 11 października 2016 r., a którymi z mocy art. 205 § 2 p.p.s.a. można by obciążyć Gminę Złoty Stok, nie mogły być uznane w realiach niniejszej sprawy za niezbędne do celowego dochodzenia praw przez skarżącego. Dokonując tej oceny Sąd wziął pod uwagę, że skarga, podpisana osobiście przez Wojewodę Dolnośląskiego, dotyczyła tylko jednego przepisu ww. uchwały i została w całości uznana przez stronę przeciwną, a więc niniejszej sprawy nie można uznać za zawiłą i wymagającą od pełnomocnika skarżącego obecnego na rozprawie podejmowania czynności przyczyniających się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie.
Nadto Sąd wziął pod uwagę, że pełnomocnik skarżącego obecny na rozprawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że wniosek taki nie wynikał z treści i argumentacji skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do wniosku, że uzasadnione było odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, o czym postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a.