Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 351/22

Uzasadnienie

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z [...] 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Wójta Gminy R. (dalej: organ I instancji) z [...] 2022 r. (Nr [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 22MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla terenu części działek nr [...], obręb W., gmina R. na rzecz P. z/s w W. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

P. z/s w W. pismem z 22 IX 2021 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 22 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...], obręb W., gmina R.". Łączna powierzchnia ww. działek to 50,35 ha, natomiast powierzchnia przeznaczona pod inwestycję zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji wynosi do ok. 42,5 ha.

Decyzją z 20 I 2022 r. organ I instancji ustalił na rzecz P. z/s w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 22MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla terenu części działek nr [...], obręb W., gmina R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że warunki zabudowy w sprawie ustalono jedynie dla części działek gruntu obejmujących rzeczywisty teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji. Przytoczono szereg orzeczeń celem wykazania dopuszczalności takiego ustalenia obszaru zainwestowania w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wyjaśnił, że chronione użytki klasy III zlokalizowane są w zachodniej części działki nr [...], wschodniej części działki nr [...] oraz we wschodniej części działki nr [...], zaś ustalenie warunków zabudowy na pozostałym obszarze ww. działek nie stoi na przeszkodzie, by grunt chroniony nadal użytkować rolniczo.

Nadto, w decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp) w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp uzależniające wydanie decyzji pozytywnej od przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji organ I instancji przyjął brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego oraz analizy zabudowy w obszarze analizowanym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. K., wskazując że sposób mocowania paneli fotowoltaicznych do gruntu za pomocą metalowych pali wbijanych na głębokość ok 1 metra niszczyć będzie dreny ceramiczne znajdujące się na tym obszarze, a także zagraża artefaktom archeologicznym, gdyż na ww. terenie zlokalizowanych jest wiele stanowisko archeologicznych.

Decyzją odwoławczą SKO uchyliło decyzję organu I instancji znajdując podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na: brak wskazania wyjątkowych okoliczności przemawiających za ustaleniem warunków zabudowy jedynie dla części działek nr [...] oraz błędne przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 3 upzp, przez co organ I instancji nieprawidłowo odstąpił od przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu. SKO stwierdziło, że zastosowania nie znajdzie art. 61 ust. 3 upzp, gdyż w przypadku wnioskowanej inwestycji konieczne jest uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W ocenie SKO organ I instancji nie uwzględnił całokształtu przepisów upzp odnoszących się kwestii lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a w szczególności art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. Nadto SKO zauważyło, że organ I instancji powołał się w swojej decyzji na zdezaktualizowane orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działek ewidencyjnych objętych inwestycją. SKO podkreśliło, że takie rozwiązanie akceptowalne jest tylko wyjątkowo np. w sytuacji, gdy jedynie część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkretnym zaś przypadku wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji jako części działek nr [...] obejmujące użytki rolne klasy IV-VI, zaś pominięto znajdujące się na wskazanych działkach obszary użytków rolnych klasy III.

W ocenie SKO doprowadziło to do obejścia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych, które uzależniają zmianę przeznaczenia gruntów klasy III od uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sprzeciw od decyzji SKO wniosła P z/s w W. (dalej: skarżąca) zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał wniosek spółki, co implikuje niezbędne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w znacznym zakresie;
2. 2) art. 8 kpa, poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważanie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
3. 3) art. 52 ust. 2 pkt. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana;
4. 4) art. 61 ust. 3 upzp, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust.3 upzp jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 II 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm., dalej: ustawa OZE);
5. 5) art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp, poprzez ich błędne zastosowanie, gdy tymczasem planowane przedsięwzięcie zwolnione jest ze spełnienia wymogów określonych ww. przepisach w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy OZE);
6. 6) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w art. 61 ust. 3 upzp ani w art. 2 pkt 13 ustawy OZE.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca umotywowała szczegółowo zarzuty. Zdaniem skarżącej pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. W sprawie powinno zatem być wystarczające wskazanie terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji w treści decyzji o warunkach zabudowy oraz uwidocznienie tej części działek w załączniku graficznym. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie sposób przyjąć, że powołane w art. 61 ust. 3 upzp pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii ograniczało się wyłącznie do instalacji fotowoltaicznych poniżej 500 kW. Zdaniem skarżącej, gdyby intencją ustawodawcy było faktycznie wprowadzenie takiego rozróżnienia i wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa jedynie w zakresie instalacji poniżej 500 kW wskazałby to wprost w tym przepisie, bądź odesłał do odpowiedniej definicji w ustawie OZE ("mikroinstalacja", "mała instalacja").

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw jest uzasadniony.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako – "ppsa").

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W orzecznictwie dotyczącym spraw ze sprzeciwu ugruntowana jest już teza, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, do czego obliguje art. 64e ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. np. wyrok NSA z 13 I 2022 r., II GSK 2678/21 – publ. CBOSA). Oznacza to, że powinnością sądu badającego sprzeciw jest przeprowadzenie weryfikacji ocen materialnoprawnych wyrażonych przez organ odwoławczy, jeśli stanowią one zasadniczą przyczynę stwierdzenia istotnych braków dowodowych i zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Analiza zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. SKO przeprowadziło bowiem błędną interpretację art. 61 ust. 3 upzp uznając, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia dotyczącego instalacji odnawialnego źródła energii konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów w zakresie przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Należy podkreślić, że z art. 61 ust. 3 upzp wynika niedwuznacznie, że przepisów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także "instalacji odnawialnego źródła energii" w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane legalnie, jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 ustawy OZE zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (por. z art. 2 pkt 18 i 19 ustawy OZE).

W świetle art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy OZE nie ma zatem podstaw do formułowania tez sugerujących, że przewidziane w art. 61 ust. 3 upzp wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie znaczące ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 ustawy OZE, do której expressis verbis odsyła art. 61 ust. 3 upzp.

Za stanowiskiem prezentowanym przez SKO nie przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej ani systemowej.

Przede wszystkim nie ma podstaw do formułowania generalnej tezy, jakoby celem art. 61 ust. 3 upzp było zwolnienie z przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej tylko tych inwestycji, które nie zmieniają dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu. Jakkolwiek teza taka mogłaby się obronić w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp "urządzeń infrastruktury technicznej", które z reguły pełnią funkcję subsydiarną umożliwiając korzystanie z obiektów i urządzeń znajdujących się na określonym terenie, to już nie przystaje ona do wymienionych w tym samym przepisie "linii kolejowych" i "obiektów liniowych" (np. rurociągów naziemnych, kanałów, dróg, wałów przeciwpowodziowych). Tego rodzaju obiekty budowalne zmieniają sposób wykorzystywania i zagospodarowania terenu i to istotnie, wykluczając z reguły możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastosowania art. 61 ust. 3 upzp nie można zatem uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania z terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej" jak i "instalacji odnawialnego źródła energii".

W ocenie Sądu gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 upzp wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to odsyłając do definicji z art. 2 ust. 18 i 19 ustawy OZE dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji", ewentualnie wskazując maksymalny pułap zainstalowanej mocy elektrycznej instalacji. Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach upzp wyraźnie rozróżnia te pojęcia, o czym świadczy zestawienie chociażby art. 61 ust. 3 z art. 15 ust. 4 upzp.

W ramach interpretacji art. 61 ust. 3 upzp nie można również przeceniać znaczenia uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej art. 61 ust. 3 upzp, poprzez poszerzenie wymienionego tam katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii. Nowelizacji dokonano z dniem 29 VIII 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 VII 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Jakkolwiek w uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656).

Tak sformułowane uzasadnienie, wykazujące cechy wewnętrznej sprzeczności, nie daje podstaw do jednoznacznego odtworzenia intencji ustawodawcy. Nie może być zatem podstawą do przyjęcia proponowanej przez SKO wykładni. Niezależnie od tego trzeba też niezmiennie podkreślać, że źródłem prawa jest norma wynikająca z przepisu prawa, a nie treść uzasadnienia do projektu ustawy. Nawet więc w przypadku wyraźnej i jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a uzasadnieniem do projektu aktu prawnego, rozstrzygające znaczenie ma ostatecznie przyjęta treść przepisu.

Odnosząc się zaś do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a upzp, to jest oczywiste, że prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej. Z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W myśl bowiem art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 V 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wynika zatem, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania analogicznego z art. 10 ust. 3b upzp, zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 upzp miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW.

Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 upzp. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 upzp i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 upzp studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych. A contrario, nie wiąże organów gminy przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że jeżeli studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 XII 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA).

W ocenie Sądu nie ma również podstaw do uznania, że wskazana wyżej wykładnia art. 61 ust. 3 upzp umożliwi lokalizację funkcji produkcyjnej w każdym dowolnym miejscu. Należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 upzp. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska.

Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii, będących przedsięwzięciami z pogranicza infrastruktury technicznej i produkcji, nie można uznać, że rezygnacja przez ustawodawcę z przesłanki dobrego sąsiedztwa stanowi zabieg kolidujący z założeniem racjonalności prawodawcy. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku tego rodzaju inwestycji w zdecydowanej większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo. Są to bowiem w większości inwestycje polegające na montażu (instalacji) urządzeń lub ich zespołów, dla których trudno szukać wzorca w zabudowie sąsiedniej. Wymagają one też odpowiednich warunków przyrodniczych, które w tym przypadku stanowić muszą zasadniczy czynnik doboru lokalizacji, nie zaś dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W konsekwencji należało zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej wskazującym na naruszenie kwestionowaną decyzją art. 61 ust. 3 upzp, poprzez jego błędną wykładnię.

Zaznaczyć należy, że orzecznictwo powoływane w zaskarżonej decyzji dla poparcia tezy ograniczającej stosowanie art. 61 ust. 3 upzp do instalacji OZE o małej mocy ukształtowane zostało na bazie poprzedniego stanu prawnego, tj. sprzed 29 VIII 2019 r., kiedy to w ramach art. 61 ust. 3 upzp nie wskazywano expressis verbis "instalacji odnawialnego źródła energii", jako rodzaju inwestycji objętej zakresem zastosowania tego przepisu. Powstała wówczas konieczność wypracowania w judykaturze stanowiska, czy urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł można traktować jako "urządzenia infrastruktury technicznej" i ewentualnie pod jakimi warunkami. Tezy te jednak zdezaktualizowały się z chwilą nowelizacji, mocą której ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 upzp objęte są wszystkie instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE.

W najnowszym orzecznictwie kwestia ta rozstrzygana jest już jednoznacznie w zgodzie z aktualną treścią art. 61 ust. 3 upzp (zob. wyrok NSA z 11 I 2022 r., II OSK 667/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 IV 2022 r., II SA/Wr 162/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 III 2022 r., II SA/Go 1097/21 – publ. CBOSA).

Z kolei za przedwczesne należy zaś uznać stanowisko SKO kwestionujące prawidłowość oznaczenia terenu objętego wnioskiem, a następnie decyzją ustalającą warunki zabudowy. To bowiem, że organ I instancji ustalił warunki dla części działek nr [...] w granicach użytków rolnych klas IV-VI, a z pominięciem użytków klasy III, nie przesądza o naruszeniu prawa. Nie można się tu dopatrzyć podnoszonego przez SKO obejścia prawa w postaci konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu w zakresie użytków rolnych klasy III (znajdujących się na części działek nr [...]). Obejście prawa wystąpiłoby wówczas, gdyby charakter inwestycji lub inne okoliczności sprawy jednoznacznie sugerowały, że ograniczenie terenu inwestycji ma charakter wyłącznie formalny, zaś w rzeczywistości zmiana przeznaczenia obejmie również użytki klasy III. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika taka ewentualność. Także SKO w decyzji odwoławczej nie powołuje żadnych okoliczności wskazujących, że realizacja przedsięwzięcia obejmie również zmianę przeznaczenia użytków rolnych klasy III. Przedwczesne było zatem stwierdzenie naruszenia prawa w tym zakresie.

Sąd zwraca uwagę, że przepisy upzp nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 V 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 IV 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Nie można zatem stwierdzić, że linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp mają z zasady obejmować całe działki ewidencyjne. Pojęcie "terenu" jest pojęciem z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego i nie może być sprowadzane do stricte geodezyjnej kategorii "działki ewidencyjnej". Pojęcie "terenu" jest szersze i może w konkretnym przypadku obejmować zarówno część działki ewidencyjnej, całość działki jaki i ich wielokrotność. Słusznie zatem w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 X 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W konkretnych okolicznościach SKO jednak takiego naruszenia nie wykazało.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że sformułowane w decyzji odwoławczej zastrzeżenia wobec decyzji organu I instancji nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Sąd uchylił zatem zaskarżoną decyzję w całości na zasadzie art. 151a § 1 ppsa jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie SKO powinno orzec stosownie do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen uwzględniając przy tym sformułowane wyżej uwagi Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu w kwocie 100 zł.