Uzasadnienie
Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr 543/XXVIII/VI/97 z 30 czerwca 1997 r. w sprawie wygaszenia Zakładowi Obsługi Komunalnej w S. prawa zarządu nieruchomości zabudowanej, położonej w S. (...), stanowiącej mienie komunalne Gminy S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Uchwała stanowiła:
- - w par. l: "Postanawia się wygasić zarząd nieruchomości zabudowanej położonej w S. (...) o pow. 1.414 m2 sprawowany przez Zarząd Obsługi Komunalnej w S.;
- - w par. 2: "Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy S.";
- - w par. 3: "Uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S.";
- - w par. 4: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia."
Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 sierpnia 1997 r. (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr 543/XXVIII/VI/97 Rady Gminy S. z 30 czerwca 1997 r. w sprawie wygaszenia Zakładowi Obsługi Komunalnej w S. prawa zarządu nieruchomości zabudowanej położonej w S. (...), stanowiącej mienie komunalne Gminy S., jako sprzecznej z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, że według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o wygaszeniu zarządu orzeka, w formie decyzji administracyjnej, zarząd gminy. Podjęcie zatem przez radę Gminy S. przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie właściwości wynikającej z art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowi to naruszenie prawa w rozumieniu art. 9l ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Gmina S. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. W skardze wywodzono, że podjęta przez Radę Miejską uchwała nie skutkowała wygaszenia przedmiotowego prawa zarządu, albowiem przyjęty w Urzędzie Gminy S. tryb gospodarowania mieniem komunalnym zakłada, że we wszystkich sprawach związanych z tym mieniem, stanowisko powinna najpierw wyrazić Rada Gminy, bo takie sobie zastrzegła prawo. Stanowisko takie wyraziła podejmując zaskarżoną uchwałę. Po jej podjęciu Zarząd Gminy S. 23 lipca 1997 r. wydał decyzję nr 208/08/97 w sprawie wygaszenia Zakładowi Obsługi Komunalnej w S. prawa zarządu nieruchomości zabudowanej, stanowiącej własność Gminy, położonej w S. (...) i to ona stanowi o prawnym skutku wygaszenia zarządu nieruchomości zabudowanej dla ZOK w S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 2l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Według art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna". W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego to działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, który ocenia zgodność z prawem uchwał organu gminy /art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, obowiązany jest zbadać zgodność uchwały z wyżej wymienionymi przepisami.
Według art. 11 ustawy o samorządzie gminnym, "Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy". Organami gminy są:
1/ organ stanowiący i kontrolny - rada gminy /art. 15 ust. 1 /; 2/ organ wykonawczy - zarząd /art. 26 ust. 1/. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". A zatem, w razie, gdy przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy. Prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego kompetencję do działania zarządu gminy. Podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa.
Nie można bowiem wyprowadzać w tym zakresie właściwości rady gminy z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a", który stanowi o kompetencji rady gminy w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad, zarząd może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy. Nie jest określeniem zasad uchwala o wygaszeniu zarządu, jest to bowiem podjęcie uchwały w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że uchwała stanowiła jedynie realizację kompetencji Rady Gminy z zakresu art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym.
Według art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, "zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nieoznaczony lub przed upływem okresu, na który został ustanowiony". Jest to kompetencja przysługująca wyłącznie zarządowi gminy i wszelkie uchwały rady gminy w tej sprawie podjęte są niezgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 102 ustawy o samorządzie gminnym, "Przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej wydanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne". Decyzje administracyjne to objaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną przez określenie uprawnień lub cofnięcie uprawnień oraz przez określenie obowiązków. Uchwała Rady Gminy S. nr 543/XXVIII/VI/97 z 30 czerwca 1997 r. w sprawie wygaszenia Zakładowi Obsługi
Komunalnej w S. prawa zarządu nieruchomości zabudowanej położonej w S. (...), stanowiącej mienie komunalne Gminy S., w zakresie postanowień par. 1 spełnia wymogi decyzji administracyjnej, zawiera bowiem oświadczenie woli w sprawie indywidualnej, równocześnie jednak w pozostałym zakresie nadano jej wszystkie elementy uchwały, zarówno co do sposobu ogłoszenia, jak i wejścia w życie, które przesądzają, że nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego w dniu doręczenia jej stronie, a gdy przepisy pozwalają na ustne rozstrzygnięcie sprawy, w dniu ogłoszenia jej stronie /art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego/. Doręczenie decyzji w trybie obwieszczenia lub w inny przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi, a takiego przepisu w zakresie wygaszania zarządu nieruchomości nie ma.
Tak więc w świetle rozwiązań przyjętych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, uchwała nie jest obowiązującą w obrocie prawnym decyzją. Zastosowanie zatem przepisów o nadzorze nie stanowi naruszenia prawa.
W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła zostać uwzględniona, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało przepisów prawa, a to z tego powodu, że uchwała Rady Gminy S. nr 543/XXVIII/VI/97 z 30 czerwca 1997 r. została podjęta w sprawie nie należącej do właściwości Rady Gminy S. Z tego względu, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.