Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego w D, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N - zakazał: 1) M i B.M. użytkowania kotła c.o. w piwnicy oraz kotła gazowego dwufunkcyjnego c.o. w kuchni, do czasu wykonania prawidłowej wentylacji nawiewnej;
2) J i W.P. użytkowania kotła gazowego dwufunkcyjnego c.o. w łazience, do czasu wykonania prawidłowej wentylacji nawiewnej; 3)Z i A. S użytkowania kotła c.o. na paliwo stałe w łazience i junkersa w łazience, do czasu wykonania odpowiedniej wentylacji nawiewnej oraz nakazał: 4) Zarządcy przedmiotowego budynku, Przedsiębiorstwu Komunalnemu w N zabezpieczyć przewód kominowy dymowy, do którego podłączony jest kocioł c.o. w mieszkaniu Z i A. S., wkładem ochronnym;
5) M. i B.M. wykonać wentylację nawiewną, pomieszczenia kuchni, łazienki oraz pomieszczenia piwnicy, w którym znajduje się kocioł c.o., na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego;6) J i W. P. wykonać wentylację nawiewne pomieszczenia kuchni i łazienki na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadająca, uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego;
7) Z i A.S wykonać wentylację nawiewną, pomieszczenia kuchni i łazienki, na podstawie opracowanego projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności: instalacje sanitarne w zakresie wentylacji, posiadającą aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu a zainicjowanym pismem J i W.P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., organ nałożył na zarządcę przedmiotowego budynku, Przedsiębiorstwo Komunalne w N., obowiązek dostarczenia oceny kominiarskiej przewodu kominowego, obsługującego mieszkanie J i W P. Z przedłożonej organowi oceny kominiarskiej wynikały następujące zalecenia: w mieszkaniu M i B.M.: " zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj.: kuchni, łazienki oraz kotłowni (pomieszczenie piwniczne)"; w mieszkaniu Z. i A.S.: "zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj. kuchni, łazienki (kotłownia), zabezpieczyć przewód kominowy dymowy (kocioł c.o. na paliwo stałe) wkładem ochronnym..."; w mieszkaniu J i W.P.: "zadbać o stały napływ powietrza nawiewowego do pomieszczeń mieszkalnych tj. kuchni, łazienki (pomieszczenie kotła gazowego)".
W oparciu o powyższe zalecenia organ uznał, że użytkowanie w/w urządzeń gazowych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia użytkowników lokali, ponieważ przy braku dopływu odpowiedniej ilości powietrza do spalania gazu, wytwarza się tlenek węgla, który jest gazem bezwonnym i silnie trującym. Użytkowanie tych pomieszczeń przy braku odpowiedniej wentylacji nawiewnej, jest niezgodne z przepisami § 15 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz.836), który mówi, że lokal powinien być użytkowany w sposób zapewniający zachowanie wymogów bezpieczeństwa i utrzymanie stanu higieniczno-sanitarnego określonego w odrębnych przepisach.
Użytkowanie budynku z wadliwie działającym systemem instalacji wentylacyjnej jest naruszeniem art. 5 ust 2 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami między innymi bezpieczeństwa użytkowania.
Wobec powyższego organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane i nakazał wykonanie wskazanych powyżej robót, a w oparciu o art. 66 ust. 2 zakazał użytkowania urządzeń grzewczych wskazanych w ocenie kominiarskiej, które użytkowane są bez odpowiedniego dopływu świeżego powietrza z zewnątrz budynku do czasu wykonania odpowiedniej wentylacji nawiewnej w pomieszczeniach, gdzie znajdują się w/w urządzenia.
Od powyższego rozstrzygnięcia Przedsiębiorstwo Komunalne w N wniosło odwołanie, zarzucając iż stroną postępowania wina być Wspólnota Mieszkaniowa nie zaś zarządca, który to uprawniony jest jedynie do podejmowania czynności w ramach zwykłego zarządu. Nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż do wykonania wkładu ochronnego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Taką zaś decyzję może uzyskać tylko podmiot, który złoży oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane – zarządca nie posiada takiego prawa oraz środków finansowych na inwestowanie w nie swoją własność.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż stan techniczny opisanego budynku mieszkalno-gospodarczego jest nieodpowiedni, co powoduje konieczność zastosowania wobec współwłaścicieli obiektu nakazu wykonania czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w oparciu o przepis art. 66 ustawy prawo budowlane. Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wynika, że ma on zastosowanie, gdy stan techniczny budynku jest nieprawidłowy, a możliwe jest usunięcie istniejących nieprawidłowości, przy czym należy nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki które pozwolą na osiągnięcie takiego stanu prawidłowości pod względem technicznym.
Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona przez mistrza kominiarskiego – K. O. opinia jest wiążąca w sprawie. Organ orzekający nie ma podstaw by poddać w wątpliwość zawartych w niej ustaleń i zaleceń, dlatego też w oparciu o jej wyniki oparł zakwestionowaną decyzję. Przesłanki zastosowania takiego sposobu rozstrzygnięcia ustalone zostały w sposób niesporny, dlatego też w postępowaniu odwoławczym uznano, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W oparciu o art. 61 prawa budowlanego podmiotami zobowiązanymi do odpowiedniego utrzymania i użytkowania obiektu jest właściciel lub zarządca. Podkreślono również, że orzeczenie organu nadzoru budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego jako całości, i nie ma znaczenia dla charakteru rozstrzygnięcia fakt dokonania nieformalnego podziału budynku do użytkowania przez pojedynczych właścicieli. Skoro Przedsiębiorstwo Komunalne w N jest zarządcą przedmiotowego budynku w oparciu o umowę nr [...], to niezasadny jest zarzut tego przedsiębiorstwa, że stroną w/w postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa.
W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Komunalne [...] w N wniosło o jej uchylenie w części, w jakiej utrzymuje w pkt [...] w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w D nr [...] r. z dnia [...] nakazującej zabezpieczenie wkładem ochronnym przewodu kominowego dymowego, do którego podłączony jest kocioł c.o. w mieszkaniu Z i A. S. w terminie [...] r. - jako naruszającej prawo. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie w szczególności, art. 6 kpa, poprzez działanie organu niezgodne z zasadą praworządności, skutkujące niewłaściwym zbadaniem sprawy i brakiem prawidłowego określenia strony przedmiotowej decyzji; naruszenie art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, naruszenie art. 77 § 1 kpa, naruszenie art. 156 §1 pkt.4 kpa i nieważność decyzji albowiem została ona skierowana do osoby, która nie jest stroną postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 61 ustawy prawo budowlane, podmiotami zobowiązanymi do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego są jego właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. W przekonaniu skarżącego, faktycznie odpowiedzialność taka związana jest nie z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Strona skarżąca podkreśliła, że umową nr [...] nie objęła przedmiotowej nieruchomości w zarząd, nie jest więc zarządcą tej nieruchomości, a zatem decyzja nie została skierowana od strony właściwej w sprawie. Strona skarżąca przyznała, że na podstawie powołanej umowy nr [...] zawartej z Gminą N sprawuje zarząd, ale tylko nad nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność Gminy N, a które stanowią tylko część nieruchomości, przy Pl. [...].
Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że budynek ten w znacznej części zajmowany jest przez wspólnotę mieszkaniową, która nie podpisała umowy o zarząd ze stroną skarżącą, nie powierzono zatem stronie skarżącej zarządu w rozumieniu art. 18 pkt 1 ustawy prawo własności lokali. W przekonaniu strony skarżącej organy obydwu instancji jako podstawę określenia strony swojej decyzji nakładających powyższy obowiązek wzięły pod uwagę umowę o zarządzanie nieruchomościami komunalnymi, podczas gdy sprawa dotyczy wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzą właściciele lokali i to do nich winny być skierowane obowiązki oznaczone w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. Działania organów obu instancji naruszają zasadę ogólną praworządności (art. 6 kpa), a także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), gdyż organ nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył również art. 77 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy).
Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w zaskarżonej części i jajko wadliwe w tej części podlegają uchyleniu.
Wskazać należy, że integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną, stanowią zasady ogólne postępowania administracyjnego, które są wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Wymieniona zasada dotyczy nie tylko sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (patrz: wyrok WSA z 12.01.2006r. sygn. V SA/Wa 2351/05 LEX nr 196302). W myśl tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, w tym wypadku w zakresie przedmiotu zaskarżenia (pkt [..] decyzji I instancji), ale również wadliwej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego stanowi podstawę do uchylenia decyzji w tej części. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające obu instancji wywiodły, w oparciu o znajdującą się aktach sprawy umowę z dnia [...] r. Nr [...], że skarżące Przedsiębiorstwo Komunalne w N jest zarządcą części wspólnej nieruchomości położonej w N przy ul. [...] stanowiącej współwłasność Wspólnoty Mieszkaniowej. Dokonując analizy zamieszczonej umowy, w sposób jednoznaczny można ustalić, iż umowa ta jest zawarta pomiędzy Gminą N a Przedsiębiorstwem Komunalnym Sp. z o.o. w N. Przedmiotem zaś umowy jest, stosownie do § 2, zarządzanie: a) nieruchomościami stanowiącymi w [...] własność Gminy(...), b) nieruchomościami, w których Gmina jest współwłaścicielem(...).
Zatem, stosownie do § 1 umowy, skarżąca Spółka przyjęła od Gminy N do wykonania prace i czynności związane z zarządzaniem nieruchomości tylko stanowiącymi własność (współwłasność) tej Gminy. Fakt ten (prawotwórczy) można ustalić w sposób bezpośredni z treści przedłożonej umowy, który może przekonać każdego prawidłowo myślącego człowieka i nie wymaga dokonywania w tym zakresie jakichkolwiek interpretacji, gdyż jest jednoznaczny i czytelny. A zatem, w oparciu o przedmiotową umowę z dnia [...] r., nie można przypisać Przedsiębiorstwu Komunalnemu w N czynności zarządcy do zarządzania nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] w N. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 90), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana.
Wspólnota mieszkaniowa zarządza wspólnym majątkiem właścicieli lokali (nieruchomością wspólną). Wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną (wielolokalową) z liczbą samodzielnych lokali nie większą niż siedem, z których przynajmniej jeden został wyodrębniony odbywa się na zasadach przewidzianych dla współwłasności nieruchomości w kodeksie cywilnym i kodeksie postępowania cywilnego(art. 19). Jeśli lokali wyodrębnionych jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu(art. 20). W tej sytuacji zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali(art. 21).
Jak wynika z zakwestionowanego przez skarżącą pkt 4 decyzji pierwszoinstancyjnej, nałożenie obowiązku wykonania wkładu ochronnego w przewodzie kominowym dymowym w budynku przy ul. [...] nr [...] w N dotyczy części wspólnej nieruchomości, a więc będącej w gestii zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej – Gminy N, którą reprezentuje w tym wypadku skarżące Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o.
W tych warunkach jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny (brak ustaleń w szczególności, w zakresie wielkości wspólnoty, w zakresie jej reprezentacji). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku do niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści w zaskarżonym zakresie(ART. 7 kpa).
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 "c" - p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a., zaś pkt-u II wyroku w treści przepisu art. 152 tej ustawy.