Uzasadnienie
Decyzją z [...] VI 2020 r. (znak [...]) Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania A sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] XII 2019 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieża stalowa kratowa typu NL-1/60 o wysokości H=61,45m wraz z antenami i urządzeniami stacyjnymi) oraz wewnętrznej kablowej linii zasilania elektroenergetycznego (WZL), przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], w miejscowości W., gm. S. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wyjaśnił, że podziela oceny faktyczne i prawne zawarte w decyzji organu I instancji. Zdaniem wojewody projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "pb".
Inwestycja przewidziana w projekcie sprzeczna jest bowiem z funkcją produkcyjno-usługową (symbol P/U) terenu określoną w obowiązującym planie miejscowym. Z analizy ustaleń MPZP wynika zdaniem wojewody, że tereny, na których lokalny prawodawca przewidział lokalizację infrastruktury technicznej służącej telekomunikacji, oznaczone są symbolami: WZ (§ 18), E (§ 16 ust. 1), O (§ 17 ust. 1 pkt 3), oraz R (§ 19 ust. 4). Tak więc wyłącznie na tych terenach dopuszczono lokalizację napowietrznych i podziemnych sieci infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeniami (w tym stacji bazowych telefonii komórkowej). Co przy tym istotne, tereny oznaczone symbolem R, obejmują znaczną część terenu objętego MPZP. Wojewoda zaznaczył, że lokalny prawodawca w ramach MPZP wskazał tereny, na których ustanowił zakazy związane z lokalizacją stacji bazowych (np.: teren RM/MN), tereny, gdzie możliwe jest powstanie takiej inwestycji (np.: R), a także teren oznaczony symbolem P/U, nieposiadający żadnych zakazów ani nie przewidujący możliwości lokalizacji stacji bazowych.
Zwrócił uwagę, że tereny oznaczone symbolem P/U, są zdecydowanie mniejsze od terenów oznaczonych symbolem R. Z tego względu wojewoda podzielił stanowisko starosty stwierdzające niedopuszczalność lokalizowania projektowanej inwestycji na terenie P/U. Wojewoda nie zgodził się natomiast z zawartą w decyzji starosty oceną stwierdzającą niezgodność projektowanego obiektu z MPZP w zakresie parametru dopuszczalnej wysokości zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 MPZP, na terenie oznaczonym symbolem P/U obiekty realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego nie mogą przekraczać wysokości 10 m licząc od powierzchni terenu (mierzonej przy wejściu lub wjeździe) do szczytu kalenicy lub najwyższego elementu konstrukcyjnego. W powyższym przepisie wyraźnie jest wskazane, że nawiązuje on do przeznaczenia podstawowego, czyli zabudowy produkcyjno-usługowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi.
Zdaniem wojewody stacja bazowa nie mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego, opisanego w MPZP. Skoro wprowadzone ograniczenia w wysokości zabudowy na terenie P/U nie odnoszą się do infrastruktury telekomunikacyjnej, to projektowana wieża NL-1/60, o wysokości trzonu 60 m oraz łącznej wysokości nad poziomem terenu 61,45 m, nie stałaby w sprzeczności z zapisami MPZP w tym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji starosty a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono:
- 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji starosty w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja starosty została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
- 2) naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 V 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1537) – dalej jako "uwt", poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów MPZP i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącej pozostaje w sprzeczności z obowiązującym MPZP.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że na wskazanych przez wojewodę terenach oznaczonym na rysunku MPZP symbolami WZ (§18), E (§ 16 ust. 1), O (§ 17 ust. 1 pkt 3) oraz R (§ 19 ust.
4) możliwa jest realizacja rozmaitych sieci infrastruktury technicznej ale nie są to tereny wprost dedykowane pod lokalizację stacji bazowych. Gdyby hipotetycznie uznać, że przyjęta przez organy interpretacja przepisów MPZP, sprowadzająca się do tego, że realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej możliwa jest tylko na w/w terenach, jest prawidłowa, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że ustanowiony wprost w przepisach MPZP zakaz lokalizowania stacji bazowych na niektórych innych terenach (np. RM/MN) jest zbędny. Tymczasem przeznaczenie terenu na cele usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co jasno wynika z art. 46 ust. 2 uwt. Skarżąca podkreśliła także, że projektowana inwestycja nie narusza postanowień MPZP w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie P/U ani nie narusza przepisów z zakresu ochrony środowiska.
W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] II 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 pb, z którego wynika, że warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest m.in. zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O ile zatem organ stwierdzi, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie odpowiada warunkowi zgodności z planem miejscowym, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej.
Sąd nie podzielił dokonanej w zaskarżonej decyzji oceny zgodności konkretnego projektu budowlanego z przeznaczeniem określonym w MPZP. Wprawdzie prawidłowo organy zidentyfikowały funkcję terenu planowanej inwestycji jako produkcyjno-usługową (oznaczoną symbolem P/U), to jednak dokonały nieprawidłowej interpretacji szczegółowych postanowień MPZP dla tego rodzaju funkcji.
Jak wynika z § 12 MPZP, teren o symbolu P/U, w obrębie którego skarżąca planuje wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej, przeznaczony jest na cele działalności produkcyjnej lub usługowej. W świetle powołanego § 12 MPZP nie ma podstaw do uznania, że z zakresu dopuszczalnej na tym terenie działalności usługowej prawodawca lokalny wyłączył akurat usługi telekomunikacyjne (usługi z zakresu łączności publicznej). Jak zasadnie podniosła skarżąca ustalenia dla terenu P/U nie zawierają takiego wyłączenia, mimo że na niektórych terenach MPZP wyraźnie zakazuje lokalizacji konstrukcji wieżowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji (zob. RM/MN, MW, U, RU/U, US, ZP, RO, ZL, R/ZL). Skoro tak, to nie można uznać, że również w obrębie terenu P/U obowiązuje zakaz lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej.
Nie można również uznać, że zakaz lokalizowania projektowanego obiektu na terenie P/U wynikać miałby z faktu wyodrębnienia w MPZP terenów przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej, tj. terenów: WZ (§ 18), E (§ 16 ust. 1), O (§ 17 ust. 1 pkt 3), oraz R (§ 19 ust. 4). Infrastruktura techniczna może być zasadniczo realizowana wszędzie, co wynika chociażby z § 7 ust. 2 pkt 2 MPZP. Wskazuje on, że na terenach własnych inwestorów dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej jako towarzyszących inwestycjom. Na każdym więc terenie dopuszczalna jest realizacja urządzeń infrastruktury niezbędnych do realizacji przeznaczenia. To zaś, że określone tereny przeznaczono na cele: urządzeń zaopatrzenia w wodę (WZ), urządzeń elektroenergetycznych (E), wysypiska odpadów komunalnych (O) oraz rolne (R), umożliwiając na wymienionych terenach w ramach przeznaczenia dopuszczalnego realizację infrastruktury technicznej, nie oznacza, że wyłącznie w ich obrębie można realizować infrastrukturę techniczną.
Przeczy temu wprowadzenie przez prawodawcę lokalnego wyraźnych zakazów lokalizowania konstrukcji wieżowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji na terenach: RM/MN, MW, U, RU/U, US, ZP, RO, ZL, R/ZL.
Zgodność projektowanej przez skarżącą inwestycji z określoną w MPZP funkcją P/U uzasadnia również treść art. 46 ust. 2 uwt. Stosownie do art. 46 ust. 2 uwt, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Powyższy przepis wprowadza wymóg przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Celem art. 46 ust. 2 uwt jest bowiem rozstrzygnięcie o kwestii zgodności z planem miejscowym inwestycji z zakresu łączności publicznej w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje terenów przeznaczonych na taki właśnie cel ("jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym"). Przy czym przeznaczenie usługowe lub produkcyjne nie koliduje z lokalizacją obiektu z zakresu łączności publicznej.
Analizowany MPZP nie przewiduje terenu dedykowanego inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, tak więc jego postanowienia powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 46 ust. 2 uwt.
W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiotowy projekt budowlany nie koliduje z określoną w § 12 MPZP funkcją P/U. Nie zachodzi zatem stwierdzona przez organy obu instancji niezgodność projektu budowlanego z MPZP w tym zakresie.
Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z § 12 MPZP w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł więc na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej jako "ppsa" - biorąc pod uwagę, że tożsamym naruszeniem prawa obciążona jest również decyzja starosty.
Rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać oceny projektu budowlanego przez pryzmat pozostałych przesłanek określonych przepisami pb, warunkujących dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalnej wysokości zabudowy w obrębie terenu P/U, to zawarte w decyzji odwoławczej oceny w tym zakresie były korzystne dla skarżącej. Przeprowadzenie przez Sąd krytycznej kontroli tego rodzaju ocen dopuszczalne byłoby wyłącznie w przypadku, gdyby prowadziły one do wydania decyzji nieważnej (zob. art. 134 § 2 ppsa). W okolicznościach sprawy taki przypadek jednak nie wystąpił.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez skarżącą niezbędne koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).