Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...]r., nr [...], nakazującą M. J. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót polegających na rozbiórce schodów stalowych zlokalizowanych od strony południowo-wschodniej budynku położonego we W. przy ul. W. [...], oraz orzekł o istocie sprawy zobowiązując M. J. do zakończenia robót rozbiórkowych przedmiotowych schodów wraz z uporządkowaniem przyległego terenu oraz naprawą elewacji w miejscach zamocowania konstrukcji schodów. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., działając na wniosek P. H. - współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. [...] - wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbiórki schodów stalowych prowadzących na parter przedmiotowego budynku. W wyniku wizji lokalnej stwierdzono, że M. J. - właściciel lokalu nr [...] - zdemontował przedmiotowe schody (o czym świadczyć miały pozostałości po konstrukcji wsporczej), bez uzyskania stosownego zezwolenia ani bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania tych czynności. Dlatego też w dniu [...]r., powołując się na przepis art. 50 ust.1 pkt 1, art. 83 ust.1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), organ wydał postanowienie, nr [...], nakazujące inwestorowi samowolnie wykonanych robót wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce schodów i zabezpieczenie wejścia na parterze budynku przed dostępem osób trzecich.
Następnie decyzją z dnia [...]r., nr [...], nałożył na M. J. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji związanej z samowolnymi robotami polegającymi na rozbiórce przedmiotowych schodów do stanu zgodności z prawem, poprzez dostarczenie w terminie dwóch miesięcy wyszczególnionych dokumentów.
W piśmie zatytułowanym "odwołanie" P. H. wniósł o uzupełnienie ww. decyzji przez nakazanie M. J. - na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego -doprowadzenia samowolnie rozebranych schodów do stanu poprzedniego. Podniósł również, że zawarta w kwestionowanej decyzji informacja o tym, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków zostanie wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę pozostałych 1 sygn. akt II SA/Wr 380/04 elementów schodów, może stanowić wskazówkę co do tego, iż w gruncie rzeczy, organ zezwolił inwestorowi na dokończenie rozbiórki czyli na samowolę. Dlatego też odwołujący się wniósł o uzupełnienie decyzji wskazując, że doprowadzenie do stanu poprzedniego powinno polegać na odbudowie schodów zgodnie ze wskazaniami zawartymi w osnowie decyzji. Jeżeli zaś wskazań tych inwestor nie wykona, to winien przywrócić stan, który zyskał aprobatę władz w [...] r.
Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji uchylił kwestionowane orzeczenie i orzekł o istocie sprawy zobowiązując inwestora do kontynuowania przerwanych prac rozbiórkowych. Według organu odwoławczego sporne schody wybudowane zostały w [...] r. przez poprzedniego właściciela mieszkania nr [...] bez pozwolenia na budowę, które było wymagane z tego względu, że budynek figuruje w konserwatorskim wykazie zabytków architektury. Dlatego też rozbiórka tych schodów dokonana przez M. J. nie może być uznana za samowolę budowlaną, gdyż jego działania częściowo doprowadziły do likwidacji zaistniałej samowoli. Organ uznał również, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nieprawidłowo zastosowano procedurę określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego jaka jest wymagana w przypadku robót polegających na rozbiórce obiektu będącego zabytkiem.
Ostatecznie wyraził pogląd, że nie jest możliwe doprowadzenie spornych schodów do stanu zgodnego z prawem przez ich odbudowę. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że ww. schody zostały zrealizowane samowolnie - wobec negatywnej opinii konserwatora zabytków - jedyną możliwością doprowadzenia elewacji przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jest dokończenie ich rozbiórki. Z tych też względów nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty strony podniesione w odwołaniu.
W skardze na powyższą decyzję P. H. zażądał jej uchylenia, odtworzenia zdemontowanych schodów oraz ukaranie M. J. za dokonanie samowoli budowlanej. Skarżący podniósł, iż działania inwestora polegające na samowolnej rozbiórce istniejących schodów od strony południowo - wschodniej naruszyły przepisy Prawa budowlanego i pozbawiły współwłaścicieli nieruchomości prawa własności tych schodów. Zakwestionował również twierdzenie organu odwoławczego jakoby rozebrane schody były samowolą budowlaną wywodząc, że na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. dopuszczono je do użytkowania a wcześniej ustalono dla nich warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z dnia [...]r.). Rozbiórką objęto zatem schody istniejące legalnie i dopuszczone do użytkowania.
W ocenie skarżącego inwestor nie dokonał zatem zgodnego z prawem usunięcia samowoli budowlanej, gdyż nie uzyskał wcześniej stosownego pozwolenia na rozbiórkę. Natomiast dla ustalenia faktu złamania prawa przez inwestora nie ma znaczenia, czy możliwe jest odbudowanie przedmiotowych schodów ze względu na stanowisko 2 sygn. akt II SA/Wr 380/04 organu nadzoru budowlanego lub konserwatora zabytków, skoro bezsprzeczne jest dokonanie samowoli budowlanej, jak też naruszenie własności pozostałych współwłaścicieli i zabór mienia przez M. J. Dlatego skarżący uważa skargę za konieczną i zasadną,
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną ani sformułowanymi w skardze wnioskami.
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. z przyczyny wskazanej w art. 156 §i pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zważyć bowiem należy, że przedmiotowe orzeczenie zapadło w postępowaniu odwoławczym, które zgodnie z regulacją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może być zatem uruchomione, tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Postępowanie to nigdy nie może być zaś wszczęte z urzędu. Oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości, wywołuje jednak określone następstwa w sytuacji, w której złożone odwołanie nie spełnia koniecznych wymogów formalnych przewidzianych w ustawie. W istocie odwołanie jest bowiem podaniem, które aby wywołać skutek prawny - w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego - musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jego dokonania. Podstawowe - minimalne - wymogi w tym zakresie określone zostały nie tylko w przepisach art. 128 i 129 k.p.a., dotyczących wyłącznie odwołania, ale też w przepisie art. 63 k.p.a., który znajduje zastosowanie do wszystkich podań (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia).
Przepis ten w § 2 stanowi zatem, że podanie powinno zawierać co 3 najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z § 3 podanie - a zatem także odwołanie - powinno być podpisane przez wnoszącego. Element ten jest niezwykle istotny, gdyż podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania a w przypadku odwołania - powoduje niemożność jego rozpoznania (tak; B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 314). W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, należy jednak zwrócić uwagę na obowiązki organu wynikające z przepisu art, 64 § 2 k.p.a,, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom formalnym innym niż wymienione w § 1 tego przepisu (tj. nie zawiera adresu wnoszącego podanie), należy wezwać wnoszącą je osobę do usunięcia ustalonych braków w terminie 7 dni z jednoczesnym pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów, W aktach znajduje się bowiem pismo zatytułowane "odwołanie", datowane na dzień [...]r., które nie zwiera własnoręcznego podpisu P. H., wskazanego jako wnoszącego to podanie, Mimo to, organ odwoławczy nie wezwał strony pod rygorem z art, 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku i odwołanie rozpoznał, nie zważając na to, że nie mogło ono wywołać skutków prawnych.
W judykaturze utrwalony jest pogląd, że takie działanie prowadzi do naruszenia zasady skargowości na której -jak wyżej wykazano - oparta jest instytucja odwołania. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s.
16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2000 r., NSA III SA 414/00, (LEX 47217), Prezentowane poglądy orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu w całości podziela, co powoduje, zgodnie z przepisem art, 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono zaś po myśli art. 200 przywołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.