Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego mogą być, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.":
decyzje administracyjne;
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Jej podstawę stanowią przepisy art. 229 pkt 3, art. 237 i art. 238 k.p.a.. Przedmiotem takiej skargi, po myśli art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
W rozpoznawanej sprawie tzw. skarga powszechna G.Sz.K. i Stowarzyszenia M. została złożona na działalność Burmistrza M., zaś jej przedmiotem było wydanie pozwolenia na przeprowadzenie badań bezinwazyjnych na nieużytkach należących do Gminy M., położonych w miejscowości U.Ś., działki nr 81 i 75/2. Zgodnie z art. 228 k.p.a. skargi powszechne składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia skarg powszechnych są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. Natomiast do rozpatrzenia skargi powszechnej dotyczącej działalności burmistrza, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., właściwa jest rada gminy. Załatwienie takiej skargi - zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. - następuje poprzez zawiadomienie o załatwieniu skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Zawiadomienia takie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Tak określony katalog aktów lub czynności organów administracji mogących być zaskarżone do sądu administracyjnego wyklucza jednakże możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 k.p.a.. Zatem zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie nawet uchwały przez Radę Miejską M. - w ocenie Sądu - nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) albowiem nie mieści się ona w tak szeroko określonej kognicji sądu administracyjnego a umieszczonej w zapisach art. 3 P.p.s.a..
Powyższe stanowisko jest zgodne zarówno z doktryną jak i z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem. W Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski (C.H. Beck Warszawa 2000, s. 770) stwierdzono, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów państwowych i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżenia do sądu administracyjnego (art. 3 P.p.s.a.). W postanowieniu z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 2783/13) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.
Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.". (Pobodnie również postanowienia NSA z dnia z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 960/13).
Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że skarga G.Sz.K. jest również niedopuszczana z innego powodu.
Skarga do sądu administracyjnego może być skutecznie wniesiona, jeżeli odpowiada wymaganiom określonym w P.p.s.a.. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. I tak art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. stanowi m.in., że każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Usunięcie braków formalnych skargi w zakresie wskazanym w powyżej powołanych przepisach następuje w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jeżeli pismem tym jest skarga, przewodniczący wzywa stronę do jej uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W rozpatrywanej sprawie zarządzeniem z dnia 6 lipca 2016 r. wezwano G.Sz.K. do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez osoby uprawnione zgodnie z nadesłanym KRS, z którego wynika, że uprawnionym do reprezentowania strony skarżącej jest dwóch członków zarządu działających łącznie, zaś skarga została podpisana tylko przez Prezesa R.W. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone G.Sz.K. w dniu 22 lipca 2016 r.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została doręczona adresatowi, a odebrał ją R.W.. Zakreślony siedmiodniowy termin do usunięcia braków formalnych skargi upłynął zatem w dniu 29 lipca 2016 r.. Pomimo prawidłowego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi strona skarżąca nie uzupełniła jej w zakreślonym terminie. Skutkować to by również musiało odrzuceniem skargi G.Sz.K. po myśli art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a..
Na marginesie należy jeszcze dodać, że skarga na bezczynność Burmistrza M., którą uznano za bezzasadną zaskarżoną uchwałą, złożona została przez strony skarżące na podstawie art. 35 k.p.a.. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Właściwym zatem do rozpoznania zażalenia na bezczynność burmistrza, składanym w trybie art. 35 k.p.a., nie jest rada gminy, ale samorządowe kolegium odwoławcze bądź inny organ wskazany w ustawie.