Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 383/17

Uzasadnienie

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2017 r., Stowarzyszenie Ekologiczne A. w Ś. (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło o uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] [...]. W obszernej skardze zarzucono m.in. naruszenie przepisów: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 39, art. 64 ust. 2, art. 68 ust. 3 i 4, art. 74 ust. 1, art. 82), Kodeksu Postępowania Administracyjnego (art. 6 – art. 8, art. 31 i art. 84 § 1), ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5) oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jako podstawę do wniesienia skargi wskazano art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści skargi wynika, że Stowarzyszenie kwestionuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym rozwiązań planistycznych dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...] i [...], ustalonych w formie przeznaczenia uzupełniającego – tereny infrastruktury technicznej – telekomunikacja. Nadto zawarto szereg zarzutów odnoszących się do istniejących stacji bazowych telefonii komórkowej zlokalizowanych na terenie [...] i [...], wskazując jednocześnie na szkodliwe skutki oddziaływania elektromagnetycznego smogu na zdrowie i życie mieszkańców oraz obniżenie wartości mieszkań w sąsiedztwie telekomunikacyjnych obiektów technicznych. Podniesiono również brak sporządzenia obligatoryjnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o oddalenie skargi, kwestionując jednocześnie interes prawny/uprawnienie Stowarzyszenia, które mogło zostać naruszone zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ nie znalazł podstaw do ich przyjęcia uznając je za bezzasadne.

Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżącego wezwano do usunięcia braków formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia poprzez określenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że podstawowym interesem społecznym jest zachowanie zdrowia, życia, użyteczności mieszkań i ekologiczne bezpieczeństwo chronione prawnie przez Konstytucję i ustawy, natomiast naruszenie powołanych przepisów prawa przez Radę Miejską w Ś. stanowi naruszenie interesu prawnego społeczeństwa [...] oraz Stowarzyszenia. Dalej wskazano m.in., że "zalegalizowanie" skarżoną uchwałą natężenia elektromagnetycznego smogu na terenach [...] i [...] spowoduje negatywne skutki dla zdrowia i życia mieszkańców oraz spadek wartości użytkowej i rynkowej mieszkań zlokalizowanych w tym obszarze.

Tym samym uchwała zdaniem skarżącego narusza interes prawny społeczeństwa [...], a także społeczne wysiłki Stowarzyszenia w zakresie powstrzymania degradacji środowiska. Z przedłożonego do akt Regulaminu Działalności Stowarzyszenia wynika ponadto, że do jego celów należy szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska.

Na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. przedstawiciel Stowarzyszenia podtrzymując skargę w całości oświadczył, że skarga została złożona w imieniu Stowarzyszenia z powołaniem się na statut, bowiem stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga wobec niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do wymagań przepisu szczególnego podlegała odrzuceniu.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g., tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.

1. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., tj. na dzień wniesienia skargi – znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017 r., poz. 935) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnia do złożenia skargi wyłącznie ze względu na własny interes prawny, a więc tym samym nie uprawnia do złożenia skargi w interesie publicznym. Złożenie przez organizację społeczną skargi w w/w trybie będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego, obiektywnego i realnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu.

Jednocześnie legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem. Tym samym zaskarżona uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 2a tej ustawy, gdzie wskazuje się, że skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę.

Tym samym nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 k.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 507/13, LEX nr 1425007; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12, LEX nr 1287169; wyrok NSA z dnia 12 października 2001 r., II SA 138/01, LEX nr 55312).

Należy wskazać, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej – actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień obywatela lub ich grupy, bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w sposób prawnie związany (sygn. akt. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84).

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, która to narusza jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego prawem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, natomiast obowiązek wykazania indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, a także ich naruszenia w chwili wnoszenia skargi spoczywa na skarżącym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 785/15, LEX nr 1998862; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, LEX nr 1123130).

Skarżący uzasadniając swój interes prawny wskazał na istnienie interesu społecznego, tj. zachowanie zdrowia, życia, użyteczności mieszkań i ekologiczne bezpieczeństwo chronione przez Konstytucję i ustawy, których naruszenie przez Radę Miejską w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny społeczeństwa [...] w Ś. oraz Stowarzyszenia. Na rozprawie dodatkowo skarżący wskazał, że skarga jest złożona w imieniu Stowarzyszenia z powołaniem się na statut, bowiem Stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia miejscowego planu. Znajdujący się w aktach sprawy regulamin działalności Stowarzyszenia określa, że jego celem jest szeroko pojęta działalność na rzecz ludności i środowiska, rozumianego jako wszelkie elementy przyrodnicze i środowiskowe.

Jak wynika z okoliczności sprawy, Stowarzyszenie nie wniosło skargi jako podmiot, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, lecz jako organizacja społeczna. W takim wypadku skarga przez nią wniesiona byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeżeli istniałaby norma prawna, która dla organizacji społecznej takie uprawnienie by przewidywała, przy czym w obowiązującym porządku prawnym takiej normy brak. Okoliczność tego rodzaju, że Stowarzyszenie powołało się na swoją działalność statutową na rzecz ogółu ludności, nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego.

Należy podkreślić, że skargę uregulowaną w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. można wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnej zgody. Wykluczone jest skarżenie uchwały w interesie bliżej nieoznaczonych osób – w niniejszej sprawie – mieszkańców [...], które objęte zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla skutecznego wniesienia skargi niezbędnym jest bowiem wykazanie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną sytuacją prawną przy czym związek ten musi skutkować następstwem w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego. Działania z powołaniem na własny cel statutowy – ochronę ludności przed zmianami w naturalnym środowisku na skutek postanowień miejscowego planu – nie sposób uznać za działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, lecz w obronie interesu publicznego, które to nie upoważnia do wystąpienia ze skargą na wskazanej podstawie.

W ocenie Sądu przytaczana przez Stowarzyszenie argumentacja dotycząca zaistniałych naruszeń prawa w zakresie podnoszonej ogólnie rozumianej potrzeby ochrony środowiska lokalnego, nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego skonkretyzowanego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Ś. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał samorządu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna – dla skutecznego wniesienia skargi – wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza – w ocenie skarżącego – interesy mieszkańców Gminy.

Ostatecznie należy podkreślić, że interesu prawnego stowarzyszenia nie można również upatrywać w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Przepis ten nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej. Zarówno ta, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest akt prawa miejscowego. Powoływana przez stronę skarżącą ustawa nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku skarżącego, że jego interes prawny wiązać należy również z faktem, że Stowarzyszenie brało aktywny udział w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu należy wskazać, że procedura uchwalania mpzp jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny i czy został on naruszony. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do uznania, że z tego faktu można wywodzić uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi.

Z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w punkcie I postanowienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 300 zł.