Uzasadnienie
Decyzją z [...].04.2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Starosty [...] z [...].02.2020 r. (znak [...]), odmawiającej ustalenia na rzecz odwołującej się strony odszkodowania za urządzenie i utrzymanie przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasa przeciwpożarowego umiejscowionego na sąsiadujących z linią kolejową gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej numer [...] w obrębie [...], gmina [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność stosowania wyjątku, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Za bezspornym przy tym uznano fakt zawarcia pomiędzy [...] a [...] SA [...] w [...] porozumienia z [...].11.2015 r. Jego treści reguluje udostępnienie zarządcy kolejowemu wyszczególnionych gruntów leśnych, sąsiadujących z linią kolejową nr [...], celem wykonania przez zarządcę kolejowego nowych pasów przeciwpożarowych. Wskazano, że w § 6 porozumienia strony ustaliły, że udostępnienie gruntów nastąpi za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Ustalono, że odszkodowanie zostanie naliczone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20.06.2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu.
W sytuacji braku umownego ustalenia pomiędzy stronami porozumienia kwestii wpłaty odszkodowania, postanowiono, że sprawa zostanie przedstawiona do decyzji odpowiedniego starosty na podstawie art. 56 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Kolegium również ustaliło, że [...] oraz [...] nie zawarły umowy dotyczącej odszkodowania za urządzenie pasów ochrony przeciwpożarowej wymienionych w porozumieniu z [...].11.2015 r.
W ocenie organu odwoławczego, taki stan rzeczy obligował organ do zastosowania regulacji wynikającej z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Z treści tego przepisu jednoznacznie ma wynikać zasada, zgodnie z którą korzystanie przez zarządcę kolejowego z uprawnień, o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, za odszkodowaniem, należnym właścicielom gruntów, na których zarządca wykonuje swoje uprawnienia i obowiązki. Jest też zasadą, że stosowne odszkodowanie jest ustalane w drodze umowy stron. Natomiast w przypadku, gdy strony nie zawarły umowy o wysokości odszkodowania, jak stanowi art. 56 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, należne odszkodowanie (wynikające z art. 55 ust. 1 ustawy) ustala starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Kolegium wskazało, że takie rozstrzygnięcie podejmowane jest w drodze decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. (w szczególności w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Dalej Kolegium uznało za zasadne wskazać na treść art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Powołując się na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjne (bez podania danych identyfikujących te orzeczenia), Kolegium stwierdziło, że wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych. Podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych, w sytuacji, o której mowa w tym przepisie jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Przyznając następnie, że przepis ten nie jest podstawą do zwolnienia zarządcy kolejowego z obowiązku utrzymania i urządzania pasów przeciwpożarowych, Kolegium stwierdziło, że może on być podstawą do wydania przez właściwego starostę decyzji odmownej w zakresie ustalenia odszkodowania.
Bezsprzecznie jednak, stwierdzenie faktu spełnienia przesłanki zwalniającej zarządcę kolejowego z odpowiedzialności odszkodowawczej musi być poprzedzony odpowiednim postępowaniem dowodowym. Tymczasem, według Kolegium, akta organu I instancji wskazują, że organ ten oparł rozstrzygnięcie o braku odpowiedzialności odszkodowawczej zarządcy kolejowego za urządzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych na podstawie subiektywnego domniemania w kwestii wieku drzew, które zostały wycięte w celu urządzenia pasa przeciwpożarowego i oświadczenia [...] SA w przedmiocie roku wybudowania linii kolejowej. Nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność stosowania w rozpatrywanej sprawie wyjątku, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Według Kolegium, organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że strony zawarły porozumienie, w którym określono podstawę odszkodowania za urządzenie pasa przeciwpożarowego.
W ocenie Kolegium, taka okoliczność ma wskazywać, że nawet strona zobowiązana do zapłaty odszkodowania czyli [...] SA nie kwestionowała, co do zasady faktu odpowiedzialności odszkodowawczej zarządcy kolejowego. W tym stanie rzeczy Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do ponownego przeprowadzenia postępowanie dowodowe, w trakcie którego ustali istnienie przesłanek zwalniających zarządcę kolejowego z odpowiedzialności, o której mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ I instancji został zobligowany do ustalenia wieku drzew usuniętych, a także rok budowy linii kolejowej.
Natomiast w sytuacji braku możliwości ustalenia bezspornych przesłanek zwalniających zarządcę z odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu obowiązku utrzymania i urządzenia pasa przeciwpożarowego organ I instancji winien rozpoznać wniosek [...] i na podstawie art. 56 ust. 3 ustalić należne odszkodowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, również z zastawaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie postępowania dowodowego (art. 75 - 80 k.p.a.).
Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosły [...] SA z siedzibą w [...] zarzucając Kolegium naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu strona skarżąca powołała się na treść regulacji prawnej wynikającej z art. 55 ust 3 ustawy o transporcie kolejowym, wskazując na zasady regulujące koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych. Dalej zwrócono uwagę, że w sprawie bazuje się na wydarzeniach sprzed bardzo wielu lat (posadzenie drzew około sto lat temu a budowa linii kolejowej sto pięćdziesiąt dziewięć lat temu). W takiej sytuacji trudno wymagać od stron posiadania dowodów potwierdzających wydarzenia sprzed tylu lat. Tym niemniej zdarzenia, które pozostają w kompetencji skarżącego podmiotu zostały ustalone w danych archiwalnych a informacje na ten temat przekazane w formie oświadczenia przedstawiciela skarżącego [...] w [...].
Tym samym należy dojść do przekonania, że [...] powinny być w posiadaniu danych potwierdzających datę posadzenia drzew i krzewów a ich nieprzedstawienie należy intepretować niekorzystnie dla [...], albowiem jeżeli wywodzą z tego skutek prawny, powinni udowodnić tę okoliczność.
Niezależnie od powyższego strona wnosząca sprzeciw zauważyła, że organ pierwszej instancji ustalił, że drzewa i krzewy zostały posadzone po powstaniu linii kolejowej a SKO w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśniło, dlaczego takie ustalenia uznaje za niewystarczające. Powoduje to, że SKO nie uzasadniło swojego stanowiska. Ponadto organ pierwszej instancji, wbrew stanowisku SKO, nie naruszył wskazanych przez Kolegium przepisów art. 7, art 77 k.p.a. Zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z tych przepisów w sposób wyczerpujący zebrał on i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym ustalił datę posadzenia drzew i krzewów. Pomimo obiektywnych trudności data posadzenia drzew i krzewów została udowodniona. Zestawiając tę datę z informacją udzieloną przez skarżącego w zakresie wybudowania linii kolejowej, organ I instancji doszedł do prawidłowego przekonania, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Tym samym stanowisko przedstawione przez SKO jest błędne. Ponadto w skarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący, by decyzję pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, ograniczając się jedynie do krótkiego stwierdzenia w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia odszkodowania za urządzenie i utrzymanie przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasa przeciwpożarowego oparł swoje rozstrzygnięcie o braku odpowiedzialności odszkodowawczej zarządcy kolejowego za urządzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych na podstawie subiektywnego domniemania w kwestii wieku drzew, które zostały wycięte w celu urządzenia pasa przeciwpożarowego i oświadczenia [...] SA w przedmiocie roku wybudowania linii kolejowej. Nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność stosowania w rozpatrywanej sprawie wyjątku, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Tym samym organ I instancji w znacznym stopniu naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. przez co zostały wyczerpane przesłanki z art.138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z uwzględnieniem art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).
Należy zgodzić się z przyjętym w kwestionowanej decyzji założeniem, że brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność stosowania w rozpatrywanej sprawie wyjątku z art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Wbrew bowiem ocenie dokonanej przez organ odwoławczy, zarówno lektura decyzji pierwszoinstancyjnej, a także analiza przedłożonych akt, nie daje podstaw do uznania, że postępowanie pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy. W szczególności Kolegium nie wykazało, że podnoszone przez nie braki postępowania dowodowego, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a. Z kolei z decyzji organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że w toku czynności dowodowych wiek drzew ustalono na podstawie opisów taksacyjnych zatwierdzających Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa [...] na lata 2011-2020.
Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że najstarsze drzewa (przewidziane do wycięcia), znajdujące się w obszarze tworzonego pasa przeciwpożarowego miały około stu lat. Natomiast linia kolejowa wzdłuż której powstał pas przeciwpożarowy ma sto pięćdziesiąt dziewięć lat. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, ze posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Nie można w takich okolicznościach twierdzić, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, które podważałoby zasadność stosowania w sprawie wyjątku, o którym mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Co więcej, wnosząca odwołanie strona nie kwestionowała ustalonego wieku drzew. Przyznała w odwołaniu, że "wiek drzew ustalono na nawet powyżej 100 lat". Mowa jest dalej w odwołaniu o "szacunkowym wieku drzew", a więc o metodzie wykorzystanej przy określeniu wieku drzew.
W konsekwencji zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że argumenty przytoczone w kwestionowanej decyzji nie uzasadniały zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął bowiem sprawę kompleksowo, zaś powinnością organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy przy jednoczesnym rozważeniu zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.
Biorąc pod uwagę, że zakres rozpoznania niniejszej sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przypomnieć należy jedynie, że w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że treść umów cywilnoprawnych nie może wykluczać skutków prawnych jakie wynikają z wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w ustawie, która jest podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł) koszty zastępstwa (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.