Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. – J. G. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126/ w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał M. i A. D. rozbiórkę zbiornika bezodpływowego wykonanego na działce nr [...]przy ul. K. [...] w J. G. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...]. ustalono, że M. i A. D. na działce przy ul. K. [...] w J. G. – J. wykonali trzykomorowy zbiornik bezodpływowy z kręgów betonowych o średnicy 120 cm. W dniu wizji roboty budowlane były zakończone, a teren po budowie uporządkowany.
Inwestor w dniu kontroli przedstawił jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej inwestycji, nie posiadał natomiast dokumentacji technicznej, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia rozpoczęcia robót.
Przedmiotowy zbiornik bezodpływowy został wykonany w sposób budzący wątpliwości co do spełnienia przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690/, a dotyczących odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do dostarczenia pomiaru geodezyjnego odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych od granicy działki sąsiedniej oraz okien i drzwi zewnętrznych od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z dostarczonego pomiaru wykonanego przez uprawnionego geodetę wynika, że warunek dotyczący wskazywanych odległości nie został spełniony, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego. Określając minimalne odległości od pokryw i wylotów wentylacyjnych według wskaźników określonych w § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego wcześniej rozporządzenia należy przyjąć wielkości 15 m od okien i drzwi do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych /w pomieszczeniach parteru budynku przy ul. K. [...] znajduje się piekarnia Państwa D./ oraz 7,5 m od granicy działki, co całkowicie dyskwalifikuje działkę nr [...]pod lokalizację bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe.
W przedmiotowej sprawie niemożliwe jest zastosowanie pomniejszonych wartości odległości określonych w § 36 ust. 2 wymienionego rozporządzenia /odpowiednio – 5,0 i 2,0 m/, ponieważ mamy do czynienia z budynkiem mieszkalno – usługowym.
W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający podał dodatkowo, że w J. G. – J. nie ma kanalizacji sanitarnej, a uporządkowanie gospodarki ściekowej ma polegać na budowie indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków, ale dotychczas nie doszło do wybudowania wspólnej inwestycji.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli M. i A. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie odwołujący przedstawili okoliczności w jakich przedmiotowy zbiornik został wybudowany. Podali m.in. że budynek przy ul. K. [...] w J. G. – J. jest budynkiem mieszkalno – usługowym, w którym mieści się piekarnia i dwa mieszkania. Do dnia [...]był podłączony do wspólnego kolektora ściekowego, podlegającego pod Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej. W tym dniu otrzymali pismo wzywające do odłączenia w terminie miesiąca szamba od instalacji kanalizacyjnej. Wyjaśnili ponadto, że uzyskali pozytywną decyzję w sprawie zmiany terminu ważności /do dnia [...]/ decyzji Nr [...]z dnia [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zbiornika bezodpływowego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej dla potrzeb budynku mieszkalno – usługowego przy ul. K. [...] /działka nr [...]i [...].
Odwołujący przyznali, że popełnili błąd podejmując się budowy zbiornika na podstawie tej decyzji, bez pozwolenia na budowę i wskazali, że szambo jest niezbędne do zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej, a w tej chwili nie widzą innego rozwiązania problemu odprowadzania ścieków.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r./ w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo określającą czynności jakie należy dokonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Przepis ust. 4 tego artykułu umożliwia odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 1-3 do robót już wykonanych. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego może w takiej sytuacji wydać decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 2/. Decyzja ta nie przesądza ostatecznie o losach samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie podjęte zostanie w zależności od tego, czy nałożone obowiązki zostaną wykonane. W razie niewykonania czynności w określonym terminie organ nakazuje rozbiórkę /art. 51 ust. 2/.
W omawianym przypadku organ I instancji nie umożliwił inwestorom wykonania określonych czynności, mogących doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, co mogłoby wiązać się z ewentualnym nakazaniem dokonania zmian i przeróbek.
Organ orzekający podał również w uzasadnieniu, że przy rozpoznawaniu sprawy pominięto przepis § 2 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił przy tym, że mając na uwadze okoliczności występujące w sprawie oraz to, że lokalizacja spornego zbiornika na ścieki została ustalona prawomocną decyzją właściwego organu, o którą inwestorzy wystąpili w związku z nakazem odłączenia istniejącej instalacji od zbiornika [...], nie należy wykluczać, że wymagania określone w powoływanym rozporządzeniu w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika zostaną spełnione stosownie do wskazań ekspertyzy, o której mowa w § 2 ust. 2, czego dotychczas nie uwzględniono.
Organ I instancji powinien ustalić na podstawie ekspertyzy, czy istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż wskazany w zaskarżonej decyzji.
Prawidłowość decyzji organu odwoławczego została zakwestionowana przez K. B., który zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu.
W petitum skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając – na podstawie art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 51 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, wobec istnienia obiektywnych okoliczności /opinia biegłego geodety/, przemawiających za nakazaniem rozbiórki wybudowanego zbiornika bezodpływowego na działce nr [...]przy ul. K. [...] w J. G.; naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowy obiekt budowlany – zbiornik bezodpływowy i jego usytuowanie nie spełniało wymagań oraz warunków technicznych, określonych przez to rozporządzenie, co powinno skutkować nakazaniem rozbiórki tego obiektu budowlanego; naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nadbudową, przebudową, zmianą sposobu użytkowania budynku istniejącego lub jego części, podczas gdy inwestycja dotyczyła budowy nowego obiektu budowlanego, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu; naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy wszystkie okoliczności mające wpływ na treść wydanej przez organy obu instancji decyzji zostały wszechstronnie wyjaśnione, nie istniała zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W obszernym uzasadnieniu K. B. przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność zarzutów, sformułowanych w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o oddaleni skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Podkreślił przy tym, że organ I instancji korzystając ze swoich uprawnień nakazał wprawdzie przedłożenie oceny technicznej w sprawie wykonania przedmiotowego zbiornika zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej, jednakże nie zgodził się z przedstawioną oceną, która jest pozytywna, a mimo to nie nakazał przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy, niezbędnej do wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/
Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym zrealizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.
Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.
Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/.
Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania.
W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego.
Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą rozważenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego zbiornika stanowiącego – zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane – urządzenie budowlane do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie w nim zmian i przeróbek albo innych czynności wskazanych ewentualnie w ekspertyzie, gdyby organ uznał za zasadne zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez organ II instancji jest słuszne również i z tego względu, że powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekając w sprawie w ogóle nie odniósł się do przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej zbiornika bezodpływowego trzykomorowego z kręgów betonowych Ø 1200, stwierdzającej, że przedmiotowy zbiornik bezodpływowy został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej.
Wbrew sugestiom skarżącego tych zaleceń organu odwoławczego nie należy odczytywać jako nakaz zalegalizowania przedmiotowej inwestycji wbrew prawu, ale jedynie jako wskazanie co do konieczności przeprowadzenia w sposób prawidłowy, czyli wymagany przepisami prawa procesowego i materialnego czynności postępowania, które mają umożliwić zgodne z prawem – pod względem formalnym i merytorycznym – rozstrzygnięcie.
O jego treści nie przesądził organ odwoławczy, zastrzegając, że będzie ono uzależnione od czynności podjętych przez organ I instancji i ich rezultatów, Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – zdaniem Sądu – załatwić sprawę w sposób nie uchybiający przepisom prawa.
Wyjaśnić również należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA, Komentarz, Warszawa 1998r; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex z 48725/.
Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.