Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na § 12 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 we fragmencie "i 2", § 13 ust. 4 pkt 2 i pkt 4 we fragmencie " i 2" uchwały Rady Gminy Nr XVI/176/12 w Kobierzycach z dnia 2 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przy ul. Długiej w północno – wschodniej części wsi Królikowice, wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem organ nadzoru zakwestionowane przepisy uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 92 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda wyjaśnił, że we wskazanych w skardze paragrafach zawarto regulacje dotyczące szerokości frontu działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w zabudowie usługowej (§ 12 ust. 5 pkt 2 i § 13 ust. 4 pkt 2), które nie znajdują stosownego umocowania w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie naruszają wskazane wcześniej przepisy. O ile bowiem ustawodawca zobowiązał organy gminy do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, o tyle nie przyznał tym organom kompetencji do stanowienia zasad podziału nieruchomości. W przedmiotowej uchwale zasady scalania i podziału nieruchomości – w tym parametry działek powstałych w wyniku scalenia i podziału dotyczące szerokości frontów działek - Rada Gminy zawarła w § 7. Zdaniem autora skargi warunki wprowadzone określone w § 12 ust. 3 pkt 2 i § 13 ust. 4 pkt 2, zgodnie z ustawą, powinny być uwzględnione wyłącznie w przypadku scalania i podziału nieruchomości.
W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza się bowiem, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, co wiąże się ściśle ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającymi organy gminy do zamieszczenia tego typu regulacji w planie miejscowym. Wojewoda zauważył również, że w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Parametr ten Rada Gminy Kobierzyce wprowadziła w § 7 pkt 1 oraz w § 12 ust. 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały.
Jednocześnie – zdaniem organu nadzoru – przepis art. 15 ust. 3 pkt 10, nie upoważnia do regulacji szerokości frontów działek budowlanych. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedyne ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny określać takie parametry działek jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określenie kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego.
W świetle powyższych wywodów autor skargi podał, że celowym jest stwierdzenie nieważności nie tylko § 12 ust.5 pkt 2 i § 13 ust. 4 pkt 2 uchwały ale również § 12 ust. 5 pkt 4 i § 13 ust. 4 pkt 4 uchwały w zakresie w którym, te ostatnie przepisy, bezpośrednio odnoszą się do norm wcześniejszych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kobierzyce przedstawiła uchwałę Nr XX/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. w której w całości uznała skargę Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.
W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są granicami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego należą bowiem do źródeł prawa o charakterze podustawowym i uchwalane są na podstawie upoważnień ustawowych. Nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wywieść można wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie z jej art. 94 według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
Natomiast każde unormowanie aktu prawa miejscowego wykraczające poza udzielone upoważnienie, jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności tego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" wydanych przez inne podmioty powszechnie obowiązujących przepisów kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10, CBOSA nsa.gov.pl).
Podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy w Kobierzycach zobligowana była zatem działać w granicach upoważnienia ustawowego i w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.- dalej u.p.z.p). W kontekście przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić zasadność postawionych w skardze zarzutów kwestionujących legalność zapisów uchwały w których określono szerokości frontów działek budowlanych jako ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod zabudowę usługową.
Zgodnie z § 12 ust. 5 uchwały na terenie o którym mowa w ust. 1, oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 MN, wprowadzono następujące ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy: w pkt 2 - szerokość frontu działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej nie może być mniejsza niż: a/ 18 dla budynku typu wolnostojącego; b/ 16 m dla budynku typu bliźniaczego; w pkt 4 – ustalenia o których mowa w pkt 1 i pkt 2 nie obowiązują przy wydzielaniu działek pod infrastrukturę techniczną i komunikację wewnętrzną. Podobnie w § 13 ust. 4 na terenie o którym mowa w ust. 1, oznaczonym na rysunku planu symbolem U, wprowadzono następujące ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy: w pkt 2 – szerokość frontów działki budowanej nie może być mniejsza niż 20 m; w pkt 4 – ustalenia o których mowa w pkt 1 i 2 nie obowiązują przy wydzieleniu działek pod infrastrukturę techniczną i komunikację wewnętrzną.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że regulacje dotyczące szerokości frontów działek budowanych zostały zakwalifikowane jako ustalenia dotyczące wskaźników kształtowania zabudowy poszczególnych terenów. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871), znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 4 ustawy nowelizującej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy.
Doprecyzowanie tej zasady nastąpiło w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1587), w którym postanowiono, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z powyższego wynika, że wskaźniki i parametry zabudowy powinny wprost odnosić się do samej zabudowy a nie do działki budowlanej.
Natomiast określenie parametru szerokości frontów działek (nie tylko budowlanych) dopuszczone zostało (a wręcz nałożono w tym względzie obowiązek) - według § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia - w ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie uregulowania w tym zakresie umieszczone zostały w § 7 uchwały.
Z przytoczonych przepisów wynika, że zarówno art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jak też § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie upoważnia Rady do określenia szerokości frontów działek budowanych jako parametru lub wskaźnika kształtowania zabudowy. Trafnie również Wojewoda wskazuje, że uprawnienie takie nie wynika z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym, rada może – w zależności od potrzeb – określić w planie jedynie minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych.
W rezultacie należy podzielić stanowisko skarżącego, że określenie w § 12 ust. 5 i § 13 ust. 4 uchwały szerokości frontów działek budowalnych, jako parametru pozostającego poza zasadami scalenia i podziału nieruchomości które kompleksowo ujęte zostały w § 7 tej uchwały, stanowi działanie ponad ustawowo przyznanymi radzie gminy kompetencjami. W takiej sytuacji określenie tego paramentu może być bowiem uznane za nieuprawnione ustalenie przez radę, w akcie prawa miejscowego, warunków podziału nieruchomości.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w podobnej sprawie, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2012 r. sygn.akt II SA/Wr 353/12, że świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Kobierzyce była uprawniona do określenia szczegółowych warunków zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska, przywołać należy, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. (II OSK 2235/10) w którym Sąd zdecydowanie stwierdził, że "nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywania jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p).
Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)". NSA podkreślił również, że "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest" procedura scalenia i podziału nieruchomości (art. 101-111 u.g.n.).
Wobec przedstawionych okoliczności Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 28 u.p.z.p., gdyż zaskarżony akt podjęto z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 8 i ust. 3 pkt 10 wcześniej wymienionej ustawy.
Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.