Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie istniejącej, przebudowanej w roku 1976, napowietrznej linii energetycznej przebiegającej po południowej stronie posesji E. P., w G. przy ul. [...] nr [...], a oznaczonej: nr ewidencji gruntów A mapa [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku interwencji E. P., który twierdził, iż wykona w 1976 roku przebudowa istniejącej linii napowietrznej 15 kV jest niezgodna z warunkami technicznymi.
W związku z powyższym, w dniu 3 grudnia 2002r. pracownicy organu dokonali oględzin przedmiotowej linii na odcinku przy posesji skarżącego, przy jego udziale oraz przedstawicieli: ZE [...], ZE Rejon [...] oraz Urzędu Miejskiego w G. Organ, powołując się na ustalenia z oględzin, wskazał, że napowietrzna sieć energetyczna południowa została przebudowana w roku 1976, na podstawie opracowanej dokumentacji technicznej przez pracownię projektową [...] oraz uzyskanego pozwolenia na jej przebudowę decyzją nr [...] z dnia 29.06.1976r., z Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w O. Ponadto dodał, że istniejąca trasa linii napowietrznej zgodna jest z opracowanym projektem. Podał, że odległość osi linii napowietrznej od naroża budynku skarżącego wynosi 4.50m., a odległość skrajnego przewodu od naroża tegoż budynku wynosi 2.10m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że nie dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, nie naruszono przepisów Prawa budowlanego, w związku z tym, umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji odwołał się E. P., podnosząc, że nie obejmuje ona całego problemu, gdyż nawet w sytuacji, gdy zostało wydane pozwolenie na przebudowę, to nie dotyczyło ono zmiany trasy, bowiem przedmiotowa linia napowietrzna przebiega w dużej części przez jego posesję. Zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w pow. [...], że otrzymane mapy z projektu 1976r. są sprzeczne ze stanem faktycznym, oraz z mapą z 27 maja 2002r., z której wynika, że zlokalizowany słup jest w odległości 40m. od ulicy, natomiast faktyczna odległość to 33 m., a zatem przebudowa nie jest zgodna z projektem, jak twierdzi organ i nie było podstaw w związku z tym do umorzenia postępowania.
Skarżący stwierdził, że nie była przebudowana linia napowietrzna, a dokumentacja dotycząca linii kablowej miała zalegalizować istniejącą linię napowietrzną. W uzupełnieniu do wniesionego odwołania, w piśmie z dnia 9 stycznia 2003r., poddał w wątpliwość, czy przedstawione na oględzinach dwie dowolne mapy dotyczą linii napowietrznej po stronie południowej, bowiem mapa z 16 czerwca 1979r. wskazuje jej przebieg sprzed modernizacji. W pkt. 5 i 8 przywołanego pisma, skarżący zarzucił organowi, iż w czasie oględzin nie udostępniono mu projektu przebudowy linii napowietrznej, i nie wie na czym polegać miała modernizacja linii napowietrznej, a data wydania pozwolenie z dnia 29 czerwca 1976r. jest "wielką niewiadomą".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy nawiązał do oświadczenia skarżącego zawartego w protokole oględzin, że przed przebudową linii napowietrznej skrajny przewód był oddalony od naroża budynku około 6m., w związku z tym żądał przesunięcia linii istniejącej do odległości sprzed przebudowy lub też potwierdzenia ekspertyzą opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie linii energetycznej, o zgodności odległości istniejącej linii z obecnie obowiązującymi przepisami. Jednakże powołując się na ustalenia oględzin, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było właściwe, bowiem przeprowadzona modernizacja, zgodnie z pozwoleniem budowlanym z 1976r., nie dawała podstaw do innego zajęcia stanowiska w sprawie. Dodatkowo wskazał, że szereg zarzutów skarżącego dotyczy innej kwestii, a nie linii południowej napowietrznej, stąd uznał je za bezprzedmiotowe.
Decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zaskarżył E. P., podnosząc, że nie posiada ona merytorycznego uzasadnienia. Podkreślił, że mapa z 9 września 1997r. obrazuje przebieg linii przed przebudową w 1975r., stąd kwestionowana przebudowa odbiega od pozwolenia budowlanego, a ponadto postępowanie nie było wszczęte z urzędu, lecz na jego wniosek. Zaznaczył, że nie pokazano mu całego projektu z trasą linii napowietrznej, a jeżeli linia energetyczna przebiega przez jego posesję to winna być jego zgoda, a takiej nigdy nie wyrażał. Zasugerował, że organy przy pozwoleniu z 1997r. na modernizację linii kablowej po stronie północnej chciały zalegalizować kwestionowany, przebieg linii napowietrznej po stronie południowej. Podkreślił, że w trakcie oględzin w dniu 03.12.2002r. przedstawiciel ZE [...], Pan O. stwierdził, że przedmiotowa linia napowietrzna wyremontowana została w 1975r., a organy operują, przez całe postępowanie, że dotyczy to roku 1976, natomiast dokumentacja budowlana z 1976 roku była wielką tajemnicą i nie mógł jej zobaczyć.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest kwestionowanie przez skarżącego przebiegu linii energetycznej, napowietrznej po południowej stronie jego posesji, która oddalona jest w odległości 4.50m. od naroża jego budynku, oraz 2.10m. do skrajnego przewodu. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że przedmiotowa linia przebiega zgodnie z pozwoleniem budowlanym i dokumentacją projektową z roku 1976, a ponadto dokonana modernizacja, nie narusza Prawa budowlanego, stąd uznały, że nie miały podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do przebiegu linii i orzekły o umorzeniu postępowania.
Dodatkowo wywiedziono, iż odległości linii energetycznej od budynku skarżącego odpowiadają warunkom pozwolenia budowlanego z 1974r., a modernizacja zrealizowana została zgodnie z dokumentacją projektową. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia rozpoznawanej sprawy, zostało oparte na przepisie art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniach decyzji, organ I i II instancji powoływał się na oględziny, których ustalenia, co do stwierdzonych odległości zostały określone, oraz na pozwolenie, na przebudowę tj. decyzję nr [...] z dnia 29 czerwca 1976r., Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w O. Również na rozprawie, przed Sądem, pełnomocnik organu odwoławczego podkreślał, że istniejący a kwestionowany przez skarżącego przebieg linii napowietrznej porównywano z cytowanym pozwoleniem. Z uwagi na brak w aktach rozpoznawanej sprawy powyższego pozwolenia oraz dokumentacji projektowej z 1976r., Sąd zobowiązał pełnomocnika do doręczenia Sądowi tych dokumentów, na które się powoływały organy, a które zadecydowały o umorzeniu postępowania w sprawie istniejącej linii napowietrznej po południowej stronie zabudowy.
Zobowiązanie pełnomocnika, w przedmiocie przedłożenia wymienionych dokumentów nie zostało zrealizowane. Stąd, do oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć, pozostały dowody znajdujące się na dzień orzekania w aktach rozpoznawanej sprawy, natomiast zarzut skarżącego, że dokumentacja z 1976r., na którą powołują się organy nie została mu udostępniona i stanowi "wielką tajemnicę", wydaje się zasadny. W aktach znajdują się kserokopie części map: z projektu 1976r., z 16 czerwca 1979r. i z 9 września 1997r., jednakże są one nieczytelne i niezrozumiałe, a zatem nie określają jednoznacznie, w jaki sposób przebiegała i winna przebiegać kwestionowana linia energetyczna. W sprawie prawidłowej realizacji modernizacji przedmiotowej linii, mapy o różnym przedstawieniu linii napowietrznej, nie mogą stanowić dowodu w kwestii spornej, bez wskazania przez organ, na których z nich oparł rozstrzygnięcie.
Istotnym elementem postępowania dowodowego w sprawie były oględziny. Z protokołu oględzin z dnia 3 grudnia 2002r., po dokonanych pomiarach odległości przebiegu linii od domu skarżącego, biorący udział w oględzinach uczestnicy, stwierdzili, bez okazywania skarżącemu pozwolenia budowlanego wraz z dokumentacją projektową, zgodność przebiegu istniejącej linii w stosunku do projektowanej odległości, jednakże skarżący wskazywał, że przed przebudową były inne odległości, a linia nie przebiegała przez jego posesję.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, nie tylko inicjatywę strony do wskazania dowodu, lecz przede wszystkim to organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy zgromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem staną się niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, były stwierdzenia, że przebieg linii odpowiada dokumentacji projektowej i pozwoleniu budowlanemu z 1976r., jednakże z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby to stwierdzenie posiadało odzwierciedlenie w przywoływanych dokumentach, gdyż w aktach sprawy jest ich brak. Dlatego też należy uznać, że rozstrzygnięcie zostało oparte na nie pełnym materiale dowodowym, co uchybia zasadzie prawdy obiektywnej i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć należy, że organy obu instancji ograniczyły się do nader powierzchownego stwierdzenia o zgodności modernizacji w 1976r., poprzez przywołanie sygnatury pozwolenia budowlanego, jego daty i organu, od którego pochodzi, bez wykazania go i dołączenia do akt sprawy, czy też okazania go skarżącemu. W związku z powyższym, Sąd zauważa, że w stanie faktycznym, bez wykazania dokumentu, który przesądza o zgodności kwestionowanego przebiegu linii, brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszła okoliczność, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, można stwierdzić jego bezprzedmiotowość w sposób oczywisty, stąd organ odwoławczy bezpodstawnie przywołał wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995r., o sygn. akt SA/Łd 2429/94, (ONSA 1996/2/80), który stanowi: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy." Dlatego też organy, rozpoznając sprawę, winny wykazane braki, z własnej inicjatywy uzupełnić, zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa i wówczas porównując ustalenia przebiegu kwestionowanej napowietrznej linii energetycznej z dokumentacją, wypowiedzieć się, co do zgodności z Prawem budowlanym.
Z uwagi na fakt, iż kwestionowana linia napowietrzna została wykonana przed 1995 r., stąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego. Ponieważ nie jest kwestią sporną, że roboty zostały wykonane, zatem organ winien skorzystać z regulacji art. 51 ust.4 w związku z art. 50 przywołanej wyżej ustawy. Należy mieć na uwadze, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck W-wa 2000 r., s. 428). Organy nadzoru budowlanego, pomimo, że prowadziły ustalenia i powoływały się na dokumentację, nie dokonały ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który należało zebrać w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, która nie może być dowolna, lecz przeprowadzona przy zastosowaniu obowiązujących zasad postępowania administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).