Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) podjętą na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z dnia 27 lutego 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), Burmistrz Miasta O. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla A.K.dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową, zlokalizowaną na działce o nr [...] AM [...] obręb O., położonej przy ul. W. w O. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową na działce o nr [...] AM [...] obręb O. Pismem z dnia [...] r. poinformowano inwestora, że wnioskowana geometria dachu jest niezgodna z występującą geometrią dachu w obszarze analizowanym. W związku z powyższym, w dniach [...]r. i [...]r. inwestor dokonał korekt wniosku w zakresie geometrii dachu.
Wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu [...]r. Naczelnik Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji Urzędu Miasta O., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta O., wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. W toku ponownego postępowania organ I instancji zwrócił uwagę na sformułowane przez organ II instancji zalecenia, w tym przede wszystkim włączył do materiału dowodowego wszystkie dowody, które stanowiły podstawę analizy i poprawił wytknięte uchybienia.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy w pełni spełnił wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. organ lokalizacyjny sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Stwierdził, że dla wnioskowanego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogu jego sporządzenia, jak również wnioskowana inwestycja nie leży na terenach przeznaczonych w planie pod realizację inwestycji celu publicznego (uprzednio dla niniejszego terenu obowiązywał miejscowy plan uchwalony przez Radę Miejską w O. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., którego wypis i wyrys znajduje się w aktach sprawy). Stwierdzono także, że planowana inwestycja usytuowana będzie na działce o nr [...]AM [...] obręb O. zabudowanej budynkiem, który planowany jest do rozbiórki oraz, że objęty liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nie leży na terenie zagrożonym powodzią oraz zagrożeniami geologicznymi.
Wykorzystując dane ewidencji gruntów rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego (stosowne wydruki w aktach sprawy), którym następnie zapewniono czynny udział. W celu ustalenia czy w sprawie dopuszczalne jest określenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora organ wyznaczył granice obszaru analizowanego i zbadał funkcję oraz wyliczył parametry zabudowy w obszarze analizowanym, uwzględniając wszystkie obiekty budowlane. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) - na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000.
Granica wyznaczona została w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, która dla działki nr [...]AM [...] obręb O. wynosi 12 m (3 x 12 = 36 m), nie mniejszej jednak niż 50 metrów - dlatego też, granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od ok. 50 m do ok. 170 m z zachowaniem zasady, że nie przecina działek zabudowanych (wyznaczono ją po obrysie granic działek zabudowanych) oraz obiektów budowlanych wchodzących w obszar analizowany. Wyznaczając równomierne odległości granic obszaru analizowanego pamiętano, aby tworzył on urbanistyczną całość. Obszar analizowany stanowi zwartą kompozycyjnie całość w skład, której wchodzi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem organu pozwala on na dokonanie miarodajnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń w aspekcie wzorców architektoniczno - urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie.
Następnie organ dokonał analizy pod kątem łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W tym kontekście ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej do zabudowy działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa garażowa, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia organ stwierdził, że:
- - nieprzekraczalną linię zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia równolegle w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - działki drogi nr [...] AM [...] obręb O. tj. z uwzględnieniem odległości wynikającej z art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260);
- - wielkość powierzchni nowej zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] AM [...] obręb O. winna wynosić do 28%;
- - szerokość elewacji frontowej należy wyznaczyć zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w przedziale od 28 m do 35 m;
- - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy wyznaczyć zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia gdzie minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku winna wynosić 3 m, a jej maksymalna wysokość winna nie przekraczać 9 m. Z uwagi iż w sąsiedztwie planowanej do zabudowy działki zlokalizowane są budynki z poziomymi podziałami elewacyjnymi (gzymsami międzykondygnacyjnymi), wprowadzono ustalenie, aby planowany do realizacji obiekt charakteryzował się elementami dekoracyjnymi (gzymsem wieńczącym i działowym) na elewacjach budynku, nawiązującymi do budynków sąsiednich, przy czym gzyms działowy winien być usytuowany na wysokości 5,5 m (± 0,3 m) licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;
- - geometrię dachu należy ustalić zgodnie z § 8 rozporządzenia, tj. w taki sposób aby nowa zabudowa korespondowała z istniejącą zabudową. W związku z tym dopuszczono wnioskowaną dwuspadową, symetryczną formę dachu o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszących 10°, przy założeniu, że górna krawędź zewnętrznych ścian budynku będzie wyższa niż wysokość kalenicy dachu dwuspadowego. Kalenica zostanie zatem przysłonięta ścianami zewnętrznymi budynku dając wrażenie dachu płaskiego.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji - działka o nr [...] AM [...] obręb O. - ma dostęp do drogi publicznej, tj. działki o nr [...] AM [...] obręb O. - ul. W., a nadto zagwarantowane zostało stosownymi oświadczeniami i pismami uzbrojenie umożliwiające dostawę wody, odbiór ścieków, dostawę energii elektrycznej, dostawę gazu oraz ciepła. Zdaniem Burmistrza teren inwestycji nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym miejscu organ nadmienił, że jakkolwiek działka nr [...] AM [...] obręb O. należy uznać za wykorzystywaną na cele rolne, gdyż wykazana jest w katastrze nieruchomości jako użytki oznaczone symbolami: B-RIVa i RIVa, to jednak – zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) - grunty rolne klasy IV nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Stosując się do wymogów zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium organ I instancji, na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania wnioskowanego do zabudowy terenu oraz terenów sąsiednich, dokonał analizy terenu pod względem wymagań akustycznych. Stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W związku z powyższym w zakresie ochrony przed hałasem, na podstawie art. 115 w/w ustawy uznano, że teren na którym planuje się przedsięwzięcie należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 f). tj. terenów wyznaczonych na cele mieszkaniowo - usługowe.
Tym samym zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) - Tabela 1, teren kwalifikuje się do klasy standardu akustycznego 3d) - jako teren mieszkaniowo - usługowy. Dlatego też, w treści przedmiotowej decyzji dla planowanej inwestycji jako wartość dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dziennej określono - 55dB, a dla pory nocnej - 45dB.
W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., Starostą Powiatu, Marszałkiem Województwa D. oraz Zarządem Dróg Powiatowych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S. i M.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego oraz prawnego sprawy;
- - art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a. przez działanie organu "wbrew przepisom prawa dotyczącym braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, z naruszeniem norm postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bez należytego i wyczerpującego informowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (...) jak i bez wyjaśnienia wnioskodawcy zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy";
- - art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 6 i 9 w zw. z art. 2 pkt 1 i 6, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) i § 2 pkt 2-4, § 3 ust. 1 i 2, § 3, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe i dowolne ustalenie obszaru analizowanego i nierzetelne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tym samym nie ustalenie poprawnie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, również z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego oraz walorów estetycznych;
- - art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przez nie wykonanie przez organ wskazówek Kolegium, zawartych w decyzji z dnia [...]r. w zakresie wyznaczenia granic analizowanego obszaru wokół działki w sposób równomierny oraz z uzasadnieniem wykroczenia poza minimalny obszar analizy 50m, tj. z wykazaniem, dlaczego organ przyjął taki obszar i na jakiej podstawie ma on tworzyć urbanistyczną całość, poprzestając na ponowieniu niemal tego samego obszaru z przyjęciem takich samych danych, jak w uchylonej uprzednio decyzji.
W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że zaskarżona decyzja stanowi w istocie powtórzenie treści decyzji uchylonej i poza dodaniem określonych fragmentów nie motywuje zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wskazali, że organ nie wykonał zaleceń Kolegium w zakresie wyznaczenia granic analizowanego obszaru wokół działki w sposób równomierny z uzasadnieniem wykroczenia poza minimalny obszar analizy 50m. Nie podał na jakiej podstawie przyjął, iż zakreślony teren stanowi zwartą kompozycyjnie całość w aspekcie wzorca architektoniczno- urbanistycznego. Organ jedynie zmniejszył obszar analizowany do odległości z ok. 235 m uprzednio do ok. 170 m obecnie. Nie wskazał także, w jaki sposób zadbał o poprawne wyznaczenie granic obszaru analizowanego i w jaki sposób zbadał funkcję oraz wyliczył parametry zabudowy w obszarze analizowany. Odwołujący się nadmienili, że organ nie ma dowolności w ustalaniu granic obszaru analizowanego.
Ponadto skarżący podnieśli, że decyzja celowo przyjmuje do analizy w istocie zabudowę usługową wyłącznie "po drugiej" stronie ul. W.oraz działkę sąsiednią do działki, na której zlokalizowany jest salon meblowy, gdyż tylko w ten sposób może uzasadnić zagospodarowania niniejszej działki inwestycyjnej. Poza nimi w obszarze analizowanym znajdują się działki albo niezabudowane albo zabudowane budynkami mieszkalnymi jedno i wielorodzinnymi (np. na działce nr [...] i [...]posadowione są trzy budynki mieszkalne, a na działce nr[...]– rozpoczęto inwestycję mieszkaniowo wielorodzinną). Zdaniem odwołujących się organ nie wyznaczył także obszaru analizowanego w sposób równomierny wokół działki inwestycyjnej, gdyż dobrał nierówno obszar do analizy z celowym wyznaczeniem jego dalszych granic (do ok. 170 m) po drugiej stronie ul. W. Zdaniem skarżących z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, iż nie można mówić o kontynuacji zabudowy w sytuacji, gdy organ w pierwszej kolejności odwołuje się do budynków usługowo-handlowych w dalekiej odległości od działki inwestycyjnej i nie związanych funkcjonalnie z jej usytuowaniem, a marginalizuje najbliższą zabudowę wokół działki inwestycyjnej, która całkowicie jest odmienna i nie pozwala na zaplanowanie inwestycji o gabarytach i przeznaczeniu oczekiwanym przez inwestora.
Odwołujący się podnieśli też, że włączenie do analizy budynku zlokalizowanego przy ul. Rz. (budynek P. O.) z jednoczesnym i nieuzasadnionym wyłączeniem bliższego budynku mieszkalnego przy tej ulicy, przy rondzie i na granicy z ul. W. ma na celu dopuszczenie frontowej elewacji aż w wymiarze 42,5m i 48m. Podobnie też celowym działaniem organu jest poszerzenie obszaru analizy o nieruchomości po drugiej stronie ul. W., gdyż tylko przy niej są budynki mogące pozwolić na ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego co do wielkości powierzchni zabudowy, gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Obszar ten pozwala w decyzji ustalić gabaryty, geometrię dachu i szerokość elewacji frontowej znacznie przekraczającą zabudowę w sąsiedztwie działki inwestycyjnej.
Wreszcie w odwołaniu podniesiono zarzut zaniechania wskazania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, jak również to, iż organ celowo nie wskazał, iż w niedalekiej odległości od działki inwestycyjnej, przy ul. W. znajduje się już supermarket B. wraz z dużym parkingiem, a także w niedalekiej odległości zlokalizowana jest znacznie większa działka, dla której wydano już uprzednio decyzję o warunkach zabudowy dla kolejnego supermarketu L. także z miejscami postojowymi.
Na poparcie racji przedstawionych twierdzeń skarżący szeroko odwołali się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Oceniając dopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji Kolegium uznało, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p., ponieważ:
- - działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. W., są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;
- - teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. W.;
- - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- - teren zainwestowania, stanowiący użytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B-RIVa" "RIVa" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
- - żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.
Zdaniem Kolegium także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazuje, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego otoczenia.
W ocenie organu II instancji, w sposób prawidłowy określono tym razem granice obszaru analizowanego. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie przyjąć należy, że szerokość frontu działki wnioskowanej inwestycji wynosi 12 metrów. Taką długość ma bowiem odcinek działki nr[...], który bezpośrednio przylega do drogi publicznej - ul. W., a co za tym idzie, granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w niniejszej sprawie w minimalnej odległości 50 metrów.
Z akt sprawy wynika natomiast, że obszar wyznaczony w niniejszym postępowaniu mieścił się w granicach od ok. 50 do ok. 170 metrów, a zauważalna dysproporcja – jak wskazał organ I instancji – uzasadniona jest koniecznością zachowania integralności powierzchni zabudowanych działek gruntu (por. str. 1 "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu") oraz dążeniem do objęcia analizą całych zabudowanych działek (zgodnie z ich granicami geodezyjnymi). Z tego względu Kolegium uznało, że organ lokalizacyjny w sposób prawidłowy określił granice obszaru analizowanego, jako logiczną i zwartą kompozycyjnie całość, która pozwoliła na dokonanie miarodajnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń w aspekcie istniejących wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie. Przy tym, wbrew zarzutom odwołania, zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., organ uwzględnił dyrektywy zawarte w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...]r. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem w swojej analizie pełnych obrysów niezabudowanych działek rolnych, jako że pozostały one bez wpływu na ustalenie cech, czy parametrów dla nowej zabudowy.
Dalej Kolegium podniosło, że na podstawie sporządzonej analizy ustalono, że zakładana przez inwestora funkcja usługowa (handlowa) nie koliduje z wzorcami najbliższego sąsiedztwa, gdzie współistnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (w tym z wbudowanymi usługami), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa a także obiekty infrastruktury technicznej. Ponadto, organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, równolegle w odległości 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. W. Słusznie bowiem dostrzeżono, że istniejąca zabudowa jest zlokalizowana w różnej odległości od drogi, stąd brak podstaw do zastosowania podstawowych reguł z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.
Kolejno Kolegium zauważyło, iż organ lokalizacyjny określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 0,28 (28%) na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Zwróciło przy tym uwagę, że przyjęty na podstawie wyników analizy wskaźnik jest nieco wyższy od średniej występującej w obszarze analizowanym - 0,207 (20,07%), jednakże – w jego ocenie - przyjęcie wskaźnika na takim poziomie nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego okolicy, z uwagi na to, że wartość ustalona w toku pierwszoinstancyjnego postępowania zawiera się w przedziale występującym w obszarze analizowanym - od 0,041 do 0,372 (4,1% - 37,2%).
Następnie Kolegium zauważyło, że szerokość elewacji została ustalona od 28 do 35 metrów, co jest wartością nieco wyższą od średniej wartości ustalonej dla obszaru poddanego analizie (26,7 m), jednakże wyznaczenie tego parametru na takim poziomie również nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego, ponieważ w analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie ww. parametru. Szerokości elewacji budynków mieszczą się w przedziale od 5 do 48 metrów. Podkreśliło przy tym, że z załączników graficznych nr 2 i nr 3 do decyzji wynika, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem zainwestowania znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej 20 m (ul. W.[...]), 31 m (budynek przy ul. W.[...]-[...]), oraz 43 m (budynek przy ul. W. [...]-[...]). Ustalenie zatem dla planowanej zabudowy na działce nr[...], szerokości elewacji frontowej mieszczącej się w przedziale od 28 do 35 metrów było w pełni uzasadnione.
Zdaniem Kolegium, również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ustalona jako wartość od 3 do 9 m) została dostosowana do parametrów zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Wskazane powyżej budynki charakteryzują się bowiem odpowiednio: ul. W. [...] - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 6 m, ul. W.[...]-[...] - 9,3 m, oraz budynek przy ul. W. [...]-[...] - 9,3 m. Ustalenia dokonane przez organ lokalizacyjny nie stanowią zatem naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.
W kwestii zaś geometrii dachu planowanego budynku (tj. kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) Kolegium dostrzegło, że organ I instancji ustalił ten parametr zgodnie z § 8 rozporządzenia - odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - jako dach dwuspadowy symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, przy założeniu jednak, że górna krawędź zewnętrznych ścian budynku będzie wyższa, niż wysokość kalenicy dachu dwuspadowego. W ten sposób kalenica zostanie przesłonięta ścianami zewnętrznymi budynku dając wrażenie dachu płaskiego.
W opinii Kolegium, gabaryty oraz parametry planowanej inwestycji dostosowane zostały do sąsiedniej zabudowy. Podkreśliło, że wbrew zarzutom stron, również planowana funkcja usługowa nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - kontynuacja funkcji, jako zasadnicze kryterium ustalenia warunków zabudowy, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym.
Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500).
Innymi słowy, wykładnia systemowa, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości, co do sposobu jej zagospodarowania, powinna pojęcie "kontynuacji" rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie też zapatrywanie jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Wr 641/07, niepubl.). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (por. niepubl. wyrok NSA z 21 lipca 2009 r.. II OSK 1193/08).
Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy w obszarze analizowanym nie można wyróżnić jednej dominującej funkcji zabudowy. W najbliższym sąsiedztwie istnieje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa (sklep meblowy, targ i dworzec autobusowy). Brak zatem racjonalnych podstaw, aby odmówić możliwości lokalizowania wnioskowanego budynku usługowego (handlowego). Taka konkluzja podyktowana jest dodatkowo założeniem, że w realiach miejskich naturalne jest współistnienie budynków mieszkalnych (w tym oczywiście wielorodzinnych) oraz handlowych. Poza tym, taka funkcja nie generuje istotnych, nadmiernych uciążliwości, które w sposób jaskrawy naruszałyby prawnie chronione interesy odwołujących się mieszkańców sąsiednich budynków wielorodzinnych.
W świetle powyższych okoliczności, w opinii Kolegium, nie zaistniała sprzeczność pomiędzy planowaną zabudową a zastanymi wzorcami urbanistycznymi. Projektowana zabudowa nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego okolicy. To z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o podnoszonej w odwołaniu sprzeczności inwestycji z dyrektywami przyjętymi w u.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że projekt kwestionowanej decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia oraz dopełniono obowiązkom jego uzgodnienia przez wymagane organy. Ponadto organ II instancji wskazał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 k.p.a., a także art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W zaistniałych realiach Kolegium uznało, że planowana inwestycja, jest zgodna z przepisami regulującymi problematykę zagospodarowani przestrzennego, co oznacza, że w myśl art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można było odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła A.S. i M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji – podobnie jak decyzji organu I instancji - zarzucono naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego oraz prawnego sprawy;
- - art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa dotyczącym braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie przedstawienie i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Ponadto zarzucono zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego z zapewnieniem, by skarżący nie poniósł szkody;
- - art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 6 i 9 w zw. z art. 2 pkt 1 i 6, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i § 2 pkt 2-4, § 3 ust. 1 i 2, § 3, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wadliwe i dowolne ustalenie obszaru analizowanego i nierzetelne sporządzenie analizy urbanistyczno- architektonicznej, a tym samym nie ustalenie poprawnie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, również z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego oraz walorów estetycznych;
- - art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przez zaniechanie wykonania przez Kolegium własnych wskazówek udzielonych organowi I w decyzji z dnia [...]r. w zakresie wyznaczenia granic analizowanego obszaru wokół działki w sposób równomierny i z uzasadnieniem wykroczenia poza minimalny obszar analizy 50 m.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżący powtórzyli swoją argumentację przywołaną uprzednio w odwołaniu, a nadto podali, iż decyzja organu I instancji nadal nie zawiera uzasadnienia na jakiej podstawie organ wydał decyzję lokalizacyjną i w jaki sposób wyznaczył obszar analizowany oraz dokonał analizy jego funkcji i cech zabudowy. Braku tego nie dostrzegło Kolegium, uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiły podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących Kolegium swoją uwagę skupiło "na zbędnych rzeczach" i milczeniem pominęło liczne zarzuty odwołania w zakresie potrzeby ustalenia obszaru analizowanego poprzez dobór działek i wielkość obszaru oraz przywołane wraz z nimi orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W ocenie skarżących Kolegium nie dostrzegło dlaczego organ I instancji dobrał do analizowanego obszaru całkowicie zbędne działki nie odpowiadające "wzorcowi architektoniczno-urbanistycznemu i funkcji zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie", które są odległe, położone po drugiej stronie ulicy z obszaru nie powiązanego funkcjonalnie i z kontynuacją zabudowy. Skarżący podtrzymali swoje twierdzenia, zawarte uprzednio w odwołaniu, iż organ I instancji dokonał wybiórczej i nierzetelnej analizy terenu, zakreślając jej granice w taki sposób aby możliwe było wydanie decyzji lokalizacyjnej.
Skarżący zaakcentowali, iż zabudowa sąsiednia wokół działki inwestycyjnej ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy (jedno lub wielorodzinny z drobnymi i nieuciążliwymi usługami w niewielkich lokalach w budynkach wielorodzinnych), a zabudowa usługowa ma charakter marginalny. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący podali, że w aspekcie konieczności zachowania wzorca archotektoniczno – budowlanego żadna wykładnia nie jest w stanie usprawiedliwić dopuszczenia na terenie o zabudowie mieszkaniowej zabudowy handlowej o powierzchni supermarketu z placem parkingowym.
Skarżący zakwestionowali także prawidłowość ustalenia parametrów zabudowy, które – jak podaje Kolegium są – "nieco wyższe", od tych wynikających z przeprowadzonej analizy uznając przywołaną przez organ odwoławczy argumentację za chybioną. W ich bowiem ocenie działanie takie nie tylko nie nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego okolicy, ale wręcz przeciwnie - zniszczy.
Wreszcie skarżący wskazali na brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie przedstawienia i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. W ich ocenie narusza to normy postępowania. Zarzucili także brak należytego i wyczerpującego informowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków podmiotów niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. (Nr[...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...]r. (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową przewidzianej do realizacji w O. przy ul. W., na działce gruntu nr[...], AM-[...], obręb O. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy.
Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.
Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).
Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z niniejszego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie.
Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).
Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie o charakterze usługowym (handlowym) nie będzie sprzeczne z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym kontekście należy zauważyć, że szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 12 m i stanowi jej długość przylegającą bezpośrednio do ul. W. Z tego też względu – w świetle powyższego uregulowania - granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości minimum 50 metrów.
W niniejszej jednakże sprawie obszar analizowany został wyznaczony w granicach od ok. 50 do 170 metrów z zachowaniem zasady, że nie przecina działek zabudowanych oraz obiektów budowlanych. Stąd granicę obszaru zabudowanego wyznaczono po obrysie granic działek zabudowanych. W ocenie Sądu wskazana przez organ lokalizacyjny potrzeba zachowania integralności powierzchni działek zabudowanych przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, na który to wymóg zwróciło uwagę także Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w kasacyjnej decyzji z dnia [...] r., uzasadnia powody, dla których organ wyznaczył przedmiotowy obszar w podanej wyżej dysproporcji.
Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji uczynił zadość dyspozycji zawartej w decyzji kasacyjnej Kolegium i nie uwzględnił w swojej analizie pełnych obrysów niezabudowanych działek rolnych zasadnie uznając, iż pozostawały one bez wpływu na ustalenie cech i parametrów dla nowej zabudowy. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że z załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu I instancji obrazującego analizę funkcji oraz cech zabudowy wynika, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka znajduje się niemal w połowie wyznaczonego obszaru analizowanego na długości ulicy W. Oznacza to więc, iż organ kierował się wymogiem, aby niniejszy obszar wyznaczyć wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji analizie cech i parametrów zabudowy poddać zabudowę występującą w sąsiedztwie.
Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania granic wyznaczonego obszaru zabudowy, jak również podzielenia zarzutów strony skarżącej, iż organy nie uczyniły zadość wytycznym zawartym w uprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium.
Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń względem konieczności wyznaczania granic obszaru analizowanego równomiernie w każdym kierunku, co wcześniej akcentowało także Kolegium, trzeba zauważyć, że niewątpliwie niniejszy obszar powinien zostać wyznaczony w miarę możliwości w taki właśnie sposób. Jednakże nie zawsze jest to możliwe chociażby – jak w niniejszej sprawie - wobec obowiązku uwzględnienia całych działek zabudowanych. Ponadto tejże sugestii nie należy rozumieć w sposób bezwzględny i zawsze należy analizować w kontekście realiów rozstrzyganej sprawy i istniejących okoliczności faktycznych. Pamiętać wszak należy, iż niniejszy obszar stanowi instrument kreowania nowej zabudowy, a zatem sięgając po niego nie można tracić z pola widzenia jego celów, które sprowadzają się do uznania czy planowana zabudowa wpisuje się w istniejącą zabudowę sąsiednią. Istotne jest bowiem zakreślenie obszaru analizowanego w sposób miarodajny z punktu widzenia konkretnych okoliczności sprawy, a zatem tak aby jego granice pozwalały na przyjęcie czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie wpisuje się lub nie w sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz istniejący tam ład przestrzenny.
Z tego też względu nie zawsze potrzeba wyznaczenia większego obszaru analizowanego w jednym kierunku z uwagi na potrzebę poddania analizie całych działek zabudowanych obliguje do poszerzenia tegoż obszaru również z innych stron tylko z powodu konieczności zachowania owej równomierności. Bezspornie bowiem analizie urbanistycznej podlegać powinna w pierwszej kolejności sąsiednia zabudowa.
W realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na konstatacje, że zakładana przez inwestora funkcja usługowa (handlowa) nie kontrastuje z występującą zabudową. Na obszarze analizowanym znajduje się bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także zlokalizowane są obiekty infrastruktury technicznej. Ponadto wskazać należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej od strony ul. W. znajduje się salon meblowy (dz. nr[...]), z drugiej strony budynek wielomieszkaniowy, ale także z wbudowanymi usługami, zaś po przeciwnej stronie teren targowiska. Powyższe nie pozwala na podzielenie zarzutu, iż w realiach niniejszej sprawy funkcja usługowa ma charakter marginalny. Jest ona bowiem z powodzeniem realizowana łącznie z funkcją mieszkaniową.
Stąd Sąd nie miał wątpliwości, iż objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Ponadto należy zauważyć, że pojęcie "kontynuacja funkcji" nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 249/14, Lex nr 1490551).
Sąd nie podzielił twierdzeń strony skarżącej, iż gabaryty, parametry planowanej inwestycji nie zostały dostosowane do sąsiedniej zabudowy. Wskazać bowiem należy, iż jakkolwiek istotnie i bezspornie przyjęty wskaźnik zabudowy – 28% jest nieco wyższy od średniej występującej w obszarze analizowanym, która wynosi - 20,07%, jednakże zawiera się on w przedziale występującym w obszarze analizowanym – tj. od 4,1% do 37,2%. Tak ustalony wskaźnik znajduje swoje uzasadnienie także w tym, iż z uwagi na zróżnicowanie wskaźnika występującego w obszarze analizowanym - powodowany niejednakową powierzchnią zabudowy oraz powierzchnią działek sąsiadujących ze sobą – średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki może być zniekształcona. Stąd zasadnie organy uznały, że posadowienie niniejszego budynku nawiązującego swoja kubaturą i powierzchnia zabudowy do innych budynków usługowych znajdujących się w analizowanym terenie nie narusza ładu przestrzennego.
Także wnioskowana w niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej w przedziale od 28 m do 35 m, zawiera się w przedziale tych znajdujących się w terenie analizowanym – tj. od 5 do 48m. Sam natomiast fakt, iż jest ona wyższa od średniej wartości ustalonej dla obszaru poddanego analizie przy uwzględnieniu tego, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zainwestowania znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej 20 m, 31 m, 43 m nie może uzasadniać zarzutu wadliwości.
W sposób odpowiedni została także ustalona linia zabudowy równolegle w odległości 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. W. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3).
Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4). W realiach niniejszej sprawy zasadnie organ lokalizacyjny uznał, że wystąpiła przesłanka wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a to z tego względu, iż istniejąca zabudowa jest zlokalizowana w różnej odległości od drogi. Zdaniem Sądu określona w niniejszej sprawie linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, jak i wkomponowuje wnioskowany obiekt w istniejące otoczenie.
Sąd nie znalazł także powodów do uznania, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od 3 do 9m) oraz geometria dachu nie zostały dostosowane do sąsiedniej zabudowy. Pierwszy parametr znajduje swoje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy, które wskazują, że w analizowanym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera się w przedziale od ok. 3 do 9,3m. Natomiast geometria dachu została ustalona zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się z kolei budynki, które charakteryzują się dachami płaskimi oraz budynki z dachami stromymi o symetrycznym układzie połaci, dwuspadowe oraz mansardowe lub imitujące mansardowe o kącie nachylenia połaci od 30° do 45. Występują także budynki z dachami dwuspadowymi o niewielkim nachyleniu połaci dachowej poniżej 10° z wysokimi attykami przysłaniającymi dach dwuspadowy, sprawiającymi wrażenie dachów płaskich (tj. budynki znajdujące się na terenie targowiska).
Wysokość kalenicy mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 5 do 12m. W kontekście powyższego zasadnie organ lokalizacyjny dopuścił wnioskowaną dwuspadową, symetryczną formę dachu o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszących 10°, przy założeniu, że górna krawędź zewnętrznych ścian budynku będzie wyższa niż wysokość kalenicy dachu dwuspadowego. Spowoduje to, że zostanie przysłonięta ścianami zewnętrznymi budynku dając wrażenie dachu płaskiego.
W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżących - nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7, 77 § 1 k.p.a. mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania.
Wreszcie w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi co do zaniechania należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Wyjaśnić wszak należy, iż skarżącym zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu, informując ich o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu, w tym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń.
Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.