Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. ustalono na wniosek M. i D. H. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy pawilonu handlowego, polegającej na przesunięciu ściany wystawowej o 0,8 m z wymogiem zachowania pierwotnego kąta pomiędzy ścianami.
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] udzielono M. H. pozwolenie na rozbudowę pawilonu przy pl. [...] nr [...] w G., zobowiązując inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W dniu [...] inwestor pismem z dnia [...] zawiadomił Urząd Rejonowy o zakończeniu robót budowlanych i poinformował o wznowieniu działalności handlowej z dniem [...].
Pismem z dnia [...] Urząd Rejonowy zgodnie z art. 54 w związku z art. 57 prawa budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji obiektu budowlanego. W dniu [...] inwestor złożył w Urzędzie budowlaną dokumentację powykonawczą, natomiast w dniu [...] ponownie zawiadomił o oddaniu obiektu budowlanego do użytku (art. 54 prawa budowlanego), dołączając określone dokumenty.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G., po rozpatrzeniu wniosku inwestora uzupełnionego w dniu [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie sklepu z artykułami papierniczymi o powierzchni użytkowej 18,13 m², gdyż inwestor przedłożył oświadczenie kierownika budowy co do zakresu wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego potwierdzonych przez projektanta (art. 57 ust. 1 i 2 prawa budowlanego), zaś organ stwierdził w formie protokolarnej zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1).
Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ I instancji nie rozważał zgodności rozbudowy z warunkami ustalonymi w decyzji z dnia [...].
Wyrokiem z dnia 29 października 1997 r. NSA – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję, gdyż skarżący bezzasadnie twierdził o nie przysługiwaniu J. R. przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, skoro jest on właścicielem sąsiedniego sklepu i współwłaścicielem części wspólnych budynku oraz przedstawił szereg twierdzeń mających uzasadniać jego interes prawny.
Wyrokiem wydanym tego samego dnia w innej sprawie, na skutek skargi J. R., Sąd uchylił powyższą decyzję z uwagi na naruszenie art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy powinien albo wydać decyzję merytoryczną w nawiązaniu do decyzji z dnia [...], albo przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zawrzeć w uzasadnieniu szczegółowe wytyczne odnośnie dalszego postępowania.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] wyjaśniając w uzasadnieniu, że wprawdzie ściana przesunięta została pod kątem 90° zamiast 99° jak przewidywał projekt i dlatego niezgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji z dnia [...] /chociaż nie mającymi podstawy w prawie miejscowym/, to w niczym nie narusza to interesów odwołującego się J. R., nie ma zaś podstaw do kwestionowania oświadczeń kierownika budowy i projektanta, tym bardziej że za legalizacją zmian przemawia art. 7 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 1999 r. Sąd uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], gdyż organ odwoławczy nie zawiadomił stron o wizji lokalnej, zaś organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zalecił szczegółowe uzasadnienie kolejnej decyzji w tej sprawie.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu G. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 2 prawa budowlanego udzielił M. H. pozwolenia na użytkowanie sklepu papierniczego w G. Według ustaleń tego organu zmiana kąta ściany po przesunięciu nie pogorszyła warunków użytkowania sąsiedniego lokalu i nie stworzyła zagrożenia p.poż. /zgodnie z postanowieniem Komendanta Rejonowego PSP w G. z dnia [...]/, zaś inwestor dopełnił obowiązków wynikających z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy, związanych z nieistotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
Po złożeniu odwołania przez J. R. postępowanie odwoławcze uległo zawieszeniu z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] SKO w L. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] z uwagi na ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego i bez przewidzianej wówczas szczególnej procedury wydania decyzji /art. 40 ust. 2 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Po podjęciu postępowania organ odwoławczy uzupełnił materiał sprawy o opinię urbanistyczną właściwego organu, stwierdzającą zgodność wykonanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego /uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] Dz. Urz. Woj. L. Nr 10, poz. 94 z dnia 11 maja 1998 r./ oraz dołączył do akt wypis i wyrys z tego planu. Kolejno organ zwrócił się do właściwego starosty o wszczęcie z urzędu postępowania o wznowienie w sprawie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa i odstąpił od uchylenia tej decyzji wobec upływu pięciu lat od jej doręczenia.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. uchylił decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, gdyż pozwolenie na budowę nie zawierało obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i nie było innych podstaw z art. 55 prawa budowlanego do jego wymagania.
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2004 r. tut. Sąd uchylił powyższą decyzję, albowiem organ nie wyjaśnił, czy nie zachodziła podstawa z art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego /wykonanie obiektu z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę/, i zalecając przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania.
Wobec zmiany właściwości organów, sprawa przekazana została do rozpatrzenia D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] organ ten uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z dnia [...] tut. Sąd uchylił powyższą decyzję wobec naruszenia zawartego w poprzednim wyroku wskazania, aby to organ odwoławczy rozważył znaczenie ustalonego odstępstwa zrealizowanych robót od pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wskazujące na fakt odstępstwa zrealizowanych robót, jednak nie odbiegającego w sposób istotny od wydanego pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył wszystkie dokumenty wymagane zgodnie z art. 59 prawa budowlanego. Nie zachodziły podstawy do odmowy pozwolenia na użytkowanie, zaś argumentacja skarżącego była bezzasadna.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił 1. naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie, że inwestor nie odstąpił od projektu w stopniu istotnym, 2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niedostosowanie się do uprzednio wydanych w nin. sprawie wyroków, 3. naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, 4. nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącego z naruszeniem art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., 5. naruszenie art. 57 i 59 prawa budowlanego przez pominięcie, że odstępstwo od projektu budowlanego było celowe i dokonane z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że postępowanie w nin. sprawie toczy się już 11 lat, zaś wszelkie decyzje ulegały uchyleniu, przez sąd. Wydanie kolejnej decyzji niekorzystnej dla skarżącego nastąpiło więc z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Kwalifikacji odstępstwa jako istotnego bądź nieistotnego w rozumieniu art. 57 ust. 2 prawa budowlanego powinna uwzględnić fakt umyślnego działania inwestora.
O celowym działaniu inwestora świadczy szereg okoliczności /wykonanie rozbudowy w oparciu o uchyloną decyzję zmieniającą pierwotnie uzyskane warunki zabudowy i zmodyfikowany projekt nie zatwierdzony decyzją, zamówienie okien do witryny lokalu w ilości nie odpowiadającej zatwierdzonemu projektowi rozbudowy, dążenie do uzyskania znacznego powiększenia powierzchni sklepu kosztem nieruchomości wspólnej/, które byłyby bezspornie wykazane w przypadku uwzględnienia przez organ wniosków dowodowych przez skarżącego i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wobec niemożności stwierdzenia zgodności obiektu z projektem, obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmownej.
W świetle stanu prawnego z daty przebudowy, każde odstępstwo od warunków projektu i pozwolenia na budowę wymagało decyzji o zmianie pozwolenia, a w jej braku samowola budowlana powinna wywołać działania określone w art. 50 i 51 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w nin. sprawie nie było istotne, czy inwestor odstąpił od projektu budowlanego w stopniu istotnym, gdyż organ nie mógł i nie mógłby obecnie stosować środków z art. 51 prawa budowlanego /do których uruchomienia wobec inwestora zmierza skarżący/, a to wobec nowego brzmienia przepisów art. 36a i art. 51 tej ustawy wynikającego z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz. U. Nr 93, poz. 888/ w związku z art. 2 ust. 1 tej ustawy nowelizującej. Z kolei zaś stosowaniu art. 59 f ust. 6 prawa budowlanego sprzeciwiał się art. 7 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. /Dz. U. Nr 80, poz. 718/.
Jak słusznie zauważył skarżący, postępowanie dotyczące powiększenia sklepiku o niewielką powierzchnię nie może zakończyć się od kilkunastu lat i być może uzasadniany obecnie wyrok chociażby z tego punktu widzenia powinien zostać oceniony pozytywnie. Poprzednio wydane wyroki sądowe zwracały uwagę na istotne uchybienie procesowe organów związane głównie z naruszeniem art. 107 § 3 lub art. 138 § 2 k.p.a., dlatego nie zawierały ocen materialnoprawnych, a tym bardziej wskazań sugerujących niekorzystny dla inwestora sposób merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Istotny był wyrok z dnia 19 lutego 2004 r. nakazujący organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i stosowanie art. 55 prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, co ponadto wynikało pośrednio z art. 7 ust. 1 i 3 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. Zbędne było więc przeprowadzenie dowodów w toku rozprawy administracyjnej, skoro tezy dowodowe skarżącego nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W szczególności nieuzasadnione było wiązanie cechy istotności odstępstw od projektu z takimi okolicznościami podmiotowymi inwestora jak jego umyślność albo z oceną stopnia naruszenia interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie ze swej istoty nie dotyczy interesów osób trzecich, czemu dał wyraz ustawodawca w art. 59 ust. 7 prawa budowlanego /dodany powołaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r./. Postępowanie to służy zbadaniu możliwości prawidłowego użytkowania wybranych obiektów budowlanych /określonych kategorii bądź wybudowanych samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego ujawnionymi przed zakończeniem budowy/. Ochrona interesów osób trzecich możliwa jest jedynie na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oceny organu dotyczą kwestii dołączenia przez inwestora wymaganych ustawą dokumentów.
Trafne ustalenia i oceny w tej kwestii zawierała decyzja z dnia [...]. badana w postępowaniu odwoławczym i dlatego zaskarżona decyzja trafnie orzekała o utrzymaniu jej w mocy. W okresie pomiędzy wydaniem tych decyzji nie nastąpiły zmiany stanu sprawy uzasadniające wydanie innej decyzji odwoławczej. W szczególności stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nie uzasadniało stwierdzenia niezgodności wykonania rozbudowy z warunkami zabudowy /nie z decyzją o warunkach zabudowy, lecz z warunkami zabudowy/, a przeciwnie, tym bardziej potwierdzało ową zgodność, wynikającą z ustaleń planu miejscowego oraz opinii urbanistycznej, a ponadto nie wywołało uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie miał podstaw do uznania, że obiekt nie został wykonany zgodnie z warunkami tego pozwolenia, wbrew treści oświadczeń kierownika budowy i projektanta. Odnośnie szczegółowych zarzutów skarżącego wobec dokonanej rozbudowy sąsiedniego sklepu należy wskazać, że zarówno nie znalazły one potwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego /oględziny w dniu [...]/, jak i o czym była już mowa, nie mogły mieć znaczenia w postępowaniu administracyjnym /ukierunkowanym na badanie techniczne obiektu inwestora, nie zaś na ustalanie naruszenia prawa własności sąsiada/.
Kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja nie zawierała uchybień formalnych, uzasadniających jej uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Badając decyzję poza zarzutami skargi Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa, w szczególności zaś art. 55 ust. pkt 2, art. 57 i art. 59 prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym.
Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.