Uzasadnienie
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...], którym nałożono na A. B. – właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K. w L. – obowiązek opracowania i przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy stanu technicznego dotyczącego wentylacji w tym mieszkaniu w zakresie obejmującym kompleksową ocenę szczelności całego lokalu pod względem łącznego zapotrzebowania na powietrze wentylacji grawitacyjnej oraz urządzeń grzewczych w kontekście możliwości wystąpienia zjawiska odwrotnego ciągu skutkującego zadymieniem w mieszkaniu.
W uzasadnieniu postanowienia DWINB wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż powstały uzasadnione wątpliwości, co do tego, w jakim stanie rzeczywiście znajduje się lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. K. w L. Z przedstawianych protokołów z kontroli ww. lokalu wynika, iż mistrz kominiarski badał stan techniczny przewodów kominowych oraz kwestie związane z przewodami wentylacyjnymi i z wentylacją tego lokalu mieszkalnego. Jednakże jak wynika z przesłuchania osoby kontrolującej mistrza kominiarskiego, przeprowadzona kontrola nie obejmowała kwestii związanych z wentylacją mieszkania, a konkretniej z ilością dostarczanego do niego powietrza oraz zapotrzebowania na nie. Zaznaczyć należy przy tym, iż powinno to być przeprowadzone mając na względzie uwarunkowania tego lokalu mieszkalnego (jego kubaturę, urządzenia, w których zachodzi proces spalania, sposób podłączenia wentylacji do przewodów kominowych).
Co dodatkowo świadczy o powziętych przez organ nadzoru budowlanego wątpliwościach związanych z stanem technicznym tego lokalu mieszkalnego w szczególności związanego z użytkowaniem przewodów kominowych w tym wentylacyjnych, to opinia biegłego sądowego P. K., w której zwrócono uwagę na pewne nieprawidłowości związane z przedmiotowym lokalem i na możliwość występowania w nim zagrożeń związanych z nieodpowiednią ich wentylacją. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż mogą w przedmiotowym lokalu występować również zagrożenia związane z nieodpowiednim stanem technicznym i użytkowaniem przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku, związane z nieodpowiednim odprowadzaniem produktów spalania związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego i przewodów kominowych.
Nadto również nieudostępnianie lokalu mieszkalnego nr [...] przez właściciela uniemożliwia zweryfikowanie rzeczywistego i faktycznego stanu przewodów kominowych i kwestii związanych z wentylacją tego mieszkania.
Organ wskazał, że w dniu 30 maja 2017 r. do PINB w K. wpłynęło pismo A. B., w załączeniu do którego przesłano coroczny przegląd przewodów kominowych i wentylacyjnych oraz protokół z corocznej kontroli stanu instalacji gazowej. Z protokołu kontroli technicznej instalacji gazowej wynika, iż instalacja jest szczelna i znajduje się w dobrym stanie technicznym, jedynie zaleca się zlikwidowanie wentylatora na kratce wentylacyjnej w kuchni. Przedmiotowa kontrola odbyła się dnia 26 maja 2017 r. Ponadto z załączonego protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych (dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych) wynika, iż przewody kominowe (2 wentylacyjne, 1 spalinowy), które znajdują się w lokalu mieszkalnym nr [...] są drożne, ciąg kominowy jest prawidłowy, ogólny ich stan techniczny jest dobry, jak również stwierdzono, iż w pomieszczeniach, w których zamieszczone są urządzenia grzewcze wentylacja nawiewno-wywiewna i związane z nią urządzenia działają prawidłowo. Powyższy protokół sporządzony został dnia 24 maja 2017 r.
Nadto do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wpłynęły dokumenty będące w posiadaniu spółki zarządzającej nieruchomością należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku, to jest: protokół przeglądu instalacji gazowej protokół przeglądu instalacji elektrycznej, protokół przeglądu przewodów kominowych i wentylacyjnych, orzeczenie o stanie technicznym budynku. Następnie do PINB w K. wpłynął protokół z okresowego 5-letniego i rocznego przeglądu stanu technicznego budynku sporządzony dnia 12 lipca 2017 r. przez uprawnioną osobę. W tym protokole odniesiono się do protokołu kominiarskiego z dnia 2 czerwca 2017 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego sporządzonego dla całego budynku, gdzie nie uwzględniono stanu w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w uwagach zalecono wykonanie naprawy wentylacji w kuchni mieszkania nr [...], wymiany rury albuminowej od c.o. gaz. w sklepie z używaną odzieżą, wymiany drzwiczki rewizji kominów w piwnicy (korytarz), wywiewu w łazience mieszkania nr [...], nawiewu w mieszkaniu nr [...] i sklepie, usunięcia wszystkich rzeczy ze strychu, przeglądu kominiarskiego w lokalu nr [...].
Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przesłuchał w charakterze świadka K. G. (osobę sporządzającą protokół kominiarski z mieszkania nr [...]), na okoliczności związane ze sporządzonym protokołem z kontroli przewodów kominowych i wentylacji. Świadek na zadane pytanie odnośnie tego, czy dokonując kontroli obowiązkowej sprawdzał szczelność mieszkania względem ilości dostarczanego powietrza zaspokajającego łączne zapotrzebowanie na powietrze wentylacji grawitacyjnej oraz urządzeń grzewczych oświadczył, że: "nie wchodzi to w zakres obowiązkowej kontroli. W trakcie kontroli sprawdziłem poprawność podłączenia urządzenia grzewczego do komina (wkładu kominowego) wentylację grawitacyjną w pomieszczeniu, gdzie zainstalowane jest urządzenie oraz wielkość nawiewu do pomieszczenia. W mojej opinii kompleksową ocenę szczelności całego lokalu pod względem łącznego zapotrzebowania na powietrze wentylacji grawitacyjnej oraz urządzeń grzewczych należałoby zawrzeć w odrębnym opracowaniu, ponieważ zakres ten wykracza poza zakres kontroli obowiązkowej".
Uwzględniając powyższe wobec uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego związanego z użytkowaniem lokalu mieszkalnego nr [...], w związku z potencjalnie występującymi zagrożeniami i rozbieżnymi ustaleniami stanu faktycznego w opiniach biegłych i przeprowadzonych kontrolach, zasadne stało się nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego dotyczącego wentylacji w tym mieszkaniu w zakresie obejmującym kompleksową ocenę szczelności całego lokalu pod względem łącznego zapotrzebowania na powietrze wentylacji grawitacyjnej oraz urządzeń grzewczych w kontekście możliwości wystąpienia zjawiska odwrotnego ciągu skutkującego zadymieniem w mieszkaniu.
Zatem wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Pb w związku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Taki stan faktyczny i prawny sprawy, zobligował organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał za zasadne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.
Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. B. Skarżąca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że jej lokal mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym powodującym zagrożenie, a zatem iż istnieje obiektywna przyczyna uzasadniająca nałożenie na nią obowiązku wykonania ekspertyzy wynikający z tego, iż w przedmiotowej sprawie nie wzięto pod uwagę wszystkich uzyskanych pozwoleń i uzgodnień w wymaganych instytucjach zgodnych z prawem budowlanym na instalację odbiorników gazowych oraz, że wszyscy inni korzystający z kanałów spalinowych, dymowych i wentylacyjnych uzyskali pozwolenia po skarżącej.
Skarżąca podkreśliła, że posiada aktualne (na czas wydania decyzji i pisania skargi) coroczne badania kominiarskie i gazowe. Inni użytkownicy, zwłaszcza M. K. i A. K. podłączyli do ww. kanałów samowole budowlane w postaci kominków sztuk 2. Doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art 7 k.p.a i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego,
- 2) art. 80 k.p.a. i art 107 § 2 i 3 k.p.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne jedynie na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego,
- 3) art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73, art. 77, art. 136, art. 138 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego, który nie znajduje uzasadnienia w zebranym w dowodach zebranych w sprawie, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienie sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.
Naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędne nie zastosowanie, a to:
- 1) § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 1422),
- 2) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.,
- 3) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
- 4) art 81c ust.
- 2. w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do nakładania na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego lokalu w jej mieszkaniu.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśnienie wydanego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;
2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.
Zgodnie natomiast z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Kluczową przesłanką dla zastosowania przywołanych przepisów Prawa budowlanego ma powstanie po stronie organu nadzoru budowlanego "uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". Organ nakładając obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien w uzasadnieniu postanowienia jasno wyartykułować, co budzi jego wątpliwości. Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego I instancji tak właśnie uczynił, a jego ustalenia zostały zaaprobowane przez organ II instancji.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że na powstanie ww. uzasadnionych wątpliwości co do wentylacji w lokalu mieszkalnym należącym do skarżącej złożyły się:
- 1) pismo A z dnia 7 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że w lokalu mieszkalnym nr [...] nieprawidłowo podłączono wentylację do przewodu kominowego;
- 2) protokół okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 24 maja 2017 r. sporządzony przez uprawnionego mistrza kominiarskiego K. G., z którego wynika, że w obrębie przewodów kominowych i wentylacyjnych nie występują nieprawidłowości;
- 3) protokół sporządzony przez A z W.z dnia 2 czerwca 2017 r., z którego wynika, że lokator mieszkania nr [...] nie wpuścił kominiarza do lokalu;
- 4) pismo z dnia 11 sierpnia 2017 r. B w L., z którego wynika, że zalecenia zawarte w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. dotyczące wentylacji nie zostały zrealizowane;
- 5) protokół z dnia 10 stycznia 2018 r. z przesłuchania mistrza kominiarskiego K. G. w charakterze świadka, z którego to protokołu wynika, że szczelność mieszkania nr [...] pod kątem zapotrzebowania na powietrze w celu wentylacji nie wchodzi w zakres obowiązkowej kontroli, z której sporządzono protokół z dnia 24 maja 2017 r.
W ocenie Sądu rozpoznającego skargę powyższe dokumenty wskazują na to, że istotnie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego lokalu mieszkalnego należącego do skarżącej w zakresie wentylacji tego lokalu. Wątpliwości tych nie usuwają też protokoły z corocznej kontroli przewodów kominowych i gazowych w mieszkaniu skarżącej (przedłożone Sądowi – k. 44-46 akt sądowych), albowiem z dokumentów tych nie wynika, że lokal mieszkalny jako całość jest wyposażony w należytą wentylację. Okresowa kontrola przewodów kominowych w mieszkaniu skarżącej nie jest równoznaczna ze zbadaniem, czy lokal jako całość techniczno-użytkowa ma zapewniony dopływ i odpływ powietrza koniecznego do utrzymania sprawności wszystkich urządzeń będących na wyposażeniu mieszkania. Podobnie fakt szczelności i sprawności instalacji gazowej nie przesądza kwestii prawidłowości funkcjonowania wentylacji w całym lokalu mieszkalnym.
Złożone przez skarżącą Sądowi dokumenty, ani też żaden z analizowanych przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, nie przesądzają także, że lokal skarżącej nie jest narażony na wystąpienie zjawiska odwrotnego ciągu.
Całokształt powyższych okoliczności w ocenie Sądu wskazuje na to, że trafnie organy nadzoru budowlanego nałożyły na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego lokalu w omówionym już zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały prawidłowości protokołów corocznych przeglądów instalacji, którymi legitymowała się skarżąca, jednakże treść owych protokołów nie usunęła powstałych na gruncie sprawy wątpliwości. Wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru budowlanego nie pominęły przedkładanych przez nią dokumentów.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że skarżąca nietrafnie podnosi, że organy nadzoru budowlanego uznały, iż jej lokal jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Otóż organy niczego takiego nie stwierdziły, a jedynie powzięły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego wentylacji w lokalu, a drogą do usunięcia tych wątpliwości jest właśnie wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać wypada, że właściwe organy administracji mogą żądać informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że postanowienie, o którym mowa, ma charakter dowodowy oraz że nie załatwia sprawy co do istoty w znaczeniu art. 104 k.p.a. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym.
Zatem organy nadzoru budowlanego – wbrew twierdzeniom skargi – nie ustalały stanu faktycznego sprawy, ani nie czyniły ustaleń dowodowych. Dopiero bowiem ekspertyza techniczna sporządzona w wykonaniu zaskarżonego postanowienia może dostarczyć materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji, czy też innych działań na podstawie przepisów ustawy. Tym samym postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też stawiane w skardze zarzuty naruszenia k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż były nietrafne. Organy nadzoru budowlanego na etapie wydania zaskarżonego postanowienia nie stosowały przepisów k.p.a. regulujących postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej, więc nie mogły przepisów tych naruszyć. Rolą organów było wyjaśnienie, czy i jakie uzasadnione wątpliwości powstały w stosunku do wentylacji w lokalu skarżącej i zadaniu temu organy sprostały, bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia (choć sporządzone bez należytej zwięzłości) pozwala na odkodowanie przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru budowlanego.
Również błędnie skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów prawa materialnego, którego poza art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy w ogóle nie stosowały na etapie wydawania zaskarżonego postanowienia. Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy pozostają poruszane w skardze wątki dotyczące stanu technicznego przewodów kominowych służących sąsiadom skarżącej.
Godzi się jeszcze zaznaczyć, że wyeliminowanie (w drodze ekspertyzy technicznej) wątpliwości co do narażenia lokalu skarżącej na zjawisko odwrotnego ciągu powietrza będzie służyło przede wszystkim samej skarżącej, a działania organów nadzoru budowlanego zmierzają do ochrony zdrowia i życia skarżącej oraz pozostałych mieszkańców budynku. Względy bezpieczeństwa użytkowania lokalu przez skarżącą w kontekście wątpliwości co do stanu wentylacji w mieszkaniu skarżącej stanowiły dostateczną podstawę do podjęcia zaskarżonego postanowienia.
Reasumując, Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.