Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania T. F., utrzymał w mocy decyzję z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB") nakazującą T. F. – jako właścicielce lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. P. we W. (obręb P., AM-[...], dz. nr [...]) - usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej w ww. budynku, poprzez zrealizowanie określonych robót w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Jak wynika z decyzji DWINB, postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". Po przeprowadzeniu kontroli, oględzin i pozyskaniu dwóch ekspertyz stwierdzono, że dwulokalowy budynek przy ul. P. we W. wykazuje nieprawidłowości w zakresie kominów, podłączeń do przewodów kominowych oraz funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej.
Stwierdzono zły stan techniczny przewodów kominowych ponad dachem - tynki zewnętrzne spękane, odspojone, z wieloma ubytkami; odsłonięte miejscowo cegły wykazują częściowe rozwarstwienie oraz widoczne znaczne ubytki spoin; czapy kominowe wykonane z betonu z licznymi spękaniami i luźnymi fragmentami betonu (kominy ponad dachem nadają się do remontu). Stwierdzono także uszkodzenie tynku na ścianie szczytowej - pionowego pasma tynku na szerokości zbliżonej do szerokości komina (zgodnie z opinią kominiarską mistrza kominiarskiego K. R. nr 072259 z 18 VII 2018 r., na ścianie kominowej, w obrębie przewodów nr 3, 4, 5 i 6, tj. przewodów użytkowanych przez współwłaścicielki budynku nr [...], występują plamy i zawilgocenia na odcinku od połaci dachu budynku przy ul. P. do krawędzi ściany szczytowej budynku przyległego przy placu S.). Stwierdzono też nieprawidłową wentylację nawiewno-wywiewną w lokalu usługowym (zegarmistrzowskim): zgodnie z ekspertyzą wymagany strumień objętości powietrza zewnętrznego wynosi 70 m 3/h (w lokalu zainstalowany jest piec na opał stały), wentylacja wywiewna podłączona jest do kanału zetowego nieprawidłowo.
Nieprawidłowa jest też wentylacja nawiewno-wywiewna w lokalu mieszkalnym: brak nawiewu powietrza świeżego do pomieszczeń na parterze (w tym do pomieszczenia WC, brak otworów nawiewnych w drzwiach do WC), nieprawidłowa wentylacja wywiewna w pomieszczeniu WC (wentylacja WC na parterze podłączona do dwóch przewodów kominowych - nr 3 i nr 4; przy czym do przewodu kominowego nr 3 podłączona jest też wentylacja mechaniczna lokalu usługowego w przylegającym budynku przy placu S., oraz odpowietrzenie pionu kanalizacyjnego budynku przy ul. P., zaś do przewodu nr 4 podłączone jest dodatkowo pomieszczenie WC na I piętrze).
Nadto brak wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchni na II piętrze, zbyt mały dopływ powietrza zewnętrznego do lokalu (jest zamontowany tylko jeden nawiewnik w kuchni na II piętrze). Niezgodne z obowiązującymi przepisami podłączenie do przewodu kominowego nr 3 odpowietrzenia pionu kanalizacji sanitarnej (elementu instalacji kanalizacyjnej w budynku nr [...]) na poziomie strychu budynku nr [...].
W konsekwencji ustalono wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 PB, a więc zagrożenia dla zdrowia oraz nieodpowiedniego stanu technicznego i nakazano T. F., jak właścicielce lokalu mieszkalnego:
- 1) w dolnej części drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego na parterze osadzić jeden nawiewnik o wydajności 30 m3/h (ma to zapewnić dopływ powietrza zewnętrznego do pomieszczeń na parterze budynku, w tym do pomieszczenia WC);
- 2) w dolnej części drzwi do pomieszczenia WC na parterze wykonać otwory nawiewne o przekroju czynnym minimum 220 cm2 (lub osadzić typową kratkę nawiewną o przekroju czynnym minimum 220 cm2; ma to umożliwić swobodny przepływ powietrza pomiędzy pomieszczeniami i poprawić funkcjonowanie wentylacji);
- 3) zapewnić dopływ powietrza zewnętrznego do pomieszczeń mieszkalnych na I piętrze (gdzie jest zlokalizowana łazienka) poprzez zamontowanie w oknach dwóch nawiewników o wydajności 25 m3/h każdy (łączna wydajność nawiewników winna wynosić 50 m3/h; ma to zapewnić wymagany nawiew powietrza w celu prawidłowego funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalu),
- 4) zapewnić dopływ powietrza zewnętrznego do pomieszczeń mieszkalnych na II piętrze (gdzie jest zlokalizowana kuchnia z kuchnią gazową czteropalnikową z piekarnikiem) poprzez zamontowanie w oknach dwóch dodatkowych nawiewników o wydajności 20 m3/h każdy (lub jednego nawiewnika o wydajności 40 m3/h; łączna wydajność nawiewników wraz z już zainstalowanym nawiewnikiem w oknie kuchennym winna wynosić 70 m3/h; ma to zapewnić wymagany nawiew powietrza w celu prawidłowego funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalu).
Skargę na powyższą decyzję wniosła K. F.(dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W skardze oraz uzupełniającym ją piśmie procesowym z dnia 30 X 2019 r., sporządzonym przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy, zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do meritum sprawy, w tym do argumentów skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że mieszka w przedmiotowym budynku od 1975 r., zaś spawa toczy się od 2008 r. i kosztowała ją wiele pieniędzy i zdrowia. Podniesiono, że nieruchomość stanowi współwłasność skarżącej i H. K..
W konsekwencji wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym powinny zostać nałożone na wszystkich współwłaścicieli. Podkreślono też, że niezrozumiały jest nakaz montażu nawiewników, skoro czynności te nie poprawią bezpieczeństwa w funkcjonowaniu nieużywanego przewodu kominowego nr 6.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego.
Przede wszystkim organy obu instancji nie zapewniły możliwości udziału w postępowaniu pełnomocnikowi skarżącej – D. K. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca w dniu 8 I 2015 r. przedłożyła do PINB pełnomocnictwo udzielone D. K. - Kancelaria Doradztwa Prawnego do reprezentowania jej w sprawie (akta PINB, k. 25). Akta nie dają przy tym podstaw do stwierdzenia, że pełnomocnictwo to zostało następnie cofnięte lub wygasło z innych przyczyn.
Zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika. W takim przypadku – w myśl art. 40 § 2 kpa - pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Powyższe oznacza, że wszelkie zawiadomienia o czynnościach organu, wezwania czy wydawane w postępowaniu orzeczenia kierowane muszą być przez organ do pełnomocnika strony. Ratio legis takiej regulacji prawnej jest oczywiste. Strona, ustanawiając pełnomocnika, manifestuje potrzebę zapewnienia sobie pomocy w postępowaniu, chce się bowiem najczęściej ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa. Jeżeli więc organ całkowicie pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego (w szczególności przy doręczeniach), to w ten sposób niweczy skutki w staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Nie bez powodu uznaje się więc, że zapewnienie pełnomocnikowi strony warunków do czynnego udziału w postępowaniu jest w istocie integralnym elementem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 kpa.
Pominięcie przez organ pełnomocnika traktowane jest więc słusznie jako naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a więc art. 10 w zw. z art. 32 kpa (zob. wyroki NSA: z 10 V 2006 r., II OSK 810/05; z 10 II 1987 r., SA/Wr 875/86 – publ. CBOSA).
Jakkolwiek doręczenie decyzji organu bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia (zob. np. wyrok NSA z 8 I 2013 r., II GSK 1937/11, publ. CBOSA), to jednak całkowite pominięcie pełnomocnika w postępowaniu stanowi niewątpliwie istotne uchybienie procesowe, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się z procesowego obowiązku zapewnienia pełnomocnikowi skarżącej możliwości zapoznania się z kolejnymi czynnościami organu oraz materiałem dowodowym, a tym samym nie stworzyły warunków niezbędnych do wykazania aktywności w sprawie. Tego rodzaju uchybienie mogłoby zostać uznane za nieistotne jedynie w sytuacji, gdyby pomimo uchybień ze strony organu pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, czy wnosił środki procesowe wskazujące na znajomość sprawy. Akta administracyjne nie dają jednak podstaw do sformułowania takich wniosków. Jedyną czynnością pełnomocnika było skierowanie do organu pisma z dnia 24 XII 2014 r. informującego o trudnej sytuacji strony i potrzebie umożliwienia jej ogrzewania mieszkania (akta PINB, k. 34). W odpowiedzi PINB powiadomił pełnomocnika, że nałożono na skarżącą obowiązek przeprowadzenia kontroli budynku i przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i sytemu wentylacji. Jest to jednak za mało, by uznać, że uchybienia procesowe organu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Tym samym postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 kpa. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302) – dalej jako "ppsa". Rozpoznając sprawę ponownie należy przed wydaniem decyzji umożliwić ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie w sprawie.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi sugerującego konieczność nałożenia przewidzianych w decyzji obowiązków również na H. K. jako właścicielkę lokalu usługowego oraz współwłaścicielkę części wspólnych budynku. O tym, na kogo zostaną nałożone obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 PB rozstrzyga charakter tych obowiązków, tj. czy dotyczą one nieruchomości wspólnej czy też dotyczą lokali, a więc tych części budynku i urządzeń, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (zob. wyrok NSA z 13 I 2017 r., II OSK 1001/15, publ. CBOSA). W tym przypadku kwestionowana decyzja nakładała obowiązek wykonania w drzwiach i oknach lokalu mieszkalnego otworów nawiewnych (nawiewników) zapewniających stały dopływ powietrza. Są to elementy budynku, które służą wyłącznie do użytku skarżącej, tak więc zasadnie organy uczyniły w tym przypadku podmiotem obowiązków tylko skarżącą. Nie ma również znaczenia, że przewód kominowy oznaczony według ekspertyzy z IX 2018 r. jako przewód nr 6 jest aktualnie nieużywany. Konieczność zapewnienia stałego dopływu powietrza do lokalu skarżącej jest bowiem niezależna od tego, w jaki sposób skarżąca aktualnie ogrzewa mieszkanie.
O przyznaniu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 X 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714).