Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...].10.2019 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ) na podstawie przepisów art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) [dalej jako: u.p.w.] oraz art. 104 k.p.a. określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako: strona skarżąca, Nadleśnictwo) za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych z potoku [...] do napełnienia zbiornika.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...].12.2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 u.p.w. ustaliło dla strony skarżącej, w informacji kwartalnej, opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych za okres III kwartału 2018 r.
W dniu [...].01.2019 r. Nadleśnictwo [...] złożyło reklamację zarzucając bezpodstawność naliczenia opłaty za pobór wód powierzchniowych. Strona wskazała na nieprawidłowe zakwalifikowanie celu poboru wody, co było konsekwencją wadliwego określenia charakteru i przeznaczenie zbiornika wodnego. Podniosła, że opłata naliczona została z tytułu poboru wód powierzchniowych dla napełniania zbiornika retencyjnego odbudowanego w ramach projektu "Przeciwdziałanie odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie", którego celem jest poprawa uwilgotnienia przyległych siedlisk leśnych oraz funkcja nawodnieniowa poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby. Przepisy ustawy – Prawo wodne nie przewidują zaś opłat za usługi wodne w postaci poboru wód powierzchniowych dla celów nawadniania gruntów i upraw leśnych. Zgodnie z art. 274 pkt 3 lit. c u.p.w. określenie stawki zmiennej za pobór wód do celów nawadniania gruntów i upraw leśnych dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych.
W związku z wniesioną reklamacją, organ wezwał Nadleśnictwo do przedłożenia wszelkich dowodów świadczących o dokonywaniu poboru wód tylko i wyłącznie do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W odpowiedzi strona skarżąca przesłała "Podręcznik wdrażania projektu – Wytyczne do realizacji małej retencji w górach. Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie" oraz zarządzenie nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...].06.2010 r. wprowadzające ww. projekt. Wyjaśniła także, że przedmiotowy projekt był współfinansowany ze środków unijnych i dotyczył zagadnienia retencji w Lasach Państwowych. Prowadzony był na obszarze całej południowej Polski. Beneficjentem projektu była Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych a beneficjentami końcowymi pozostawały nadleśnictwa.
W podręczniku określony został cel projektu, w ramach którego Nadleśnictwo pozyskało stosowane pozwolenia na odbudowę zbiornika. Celem tym było spowolnienie odpływu wód z terenów potoków górskich poprzez zwiększenie możliwości retencyjnych zlewni, co z kolei miało pozwolić na zminimalizowanie negatywnych skutków zjawisk naturalnych w postaci, między innymi, powodzi oraz suszy na górskich obszarach leśnych. Dzięki pracom objętym projektem, nastąpił wzrost retencjonowania wód opadowych w ściółce i glebie leśnej.
Organ nie uwzględnił reklamacji. Rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że zebrany w materiał dowodowy wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z potoku [...] jest napełnienie zbiornika oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku, pokrycie strat wody na parowanie i poprawa warunków tlenowych w zbiorniku. Żaden z przedłożonych dokumentów nie wskazuje aby celem poboru wód było nawadnianie podsiąkowe przyległych gruntów leśnych. Przenikanie wody przez grunty nie jest bowiem poborem do nawadniania gruntów. Nawadnianie gruntów leśnych i znajdującej się tam roślinności oraz drzewostanu następuje poprzez naturalnie zachodzący proces przesiąkania do gruntów leśnych zretencjonowanej i spiętrzonej w zbiorniku wody. Organ nie neguje oczywiście faktu, że rezultatem obecności zbiornika w lesie jest poprawa warunków wilgotności lasu, lecz jest to w zasadzie efekt uboczny utworzenia zbiornika i nie sposób powiązać go z nawodnieniem konkretnych gruntów i upraw leśnych.
Polepszenie warunków wilgotnościowych gleby, nie świadczy też o tym, że poboru wód dokonuje się dla celów leśnych, a więc na potrzeby nawadniania gruntów leśnych. W konsekwencji, wobec nie uznania reklamacji, zdaniem organu, zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość kwartalnej opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Określenie wysokości tej opłaty nastąpiło na podstawie art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia z 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- I. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1/ art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- - niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy, w szczególności celu odbudowy zbiornika, co w konsekwencji spowodowało niezrealizowanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej;
- - ogólnikowe rozpoznanie reklamacji oraz przedłożonych przez skarżącą wniosków dowodowych i w konsekwencji nie odniesienie się do prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska co do celu odbudowy zbiornika;
- - aprioryczne i jednostronne gromadzenie i dokonywanie oceny materiału dowodowego wyłącznie pod kątem nieleśnego celu poboru wód powierzchniowych ze zbiornika, przy jedoczesnym nie przedstawieniu przez organ jakichkolwiek dowodów na okoliczność innego niż leśne – na potrzeby nawadniania gruntów i upraw – celu poboru wód;
2/ art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie podczas, gdy występujące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej skutkowały nałożeniem na stronę obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej a powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony;
3/ art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do istotnych – zdaniem skarżącej – twierdzeń, w szczególności dotyczących leśnego celu poboru wód na potrzeby nawadniania gruntu z odbudowanego zbiornika;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 i art. 269 oraz art. 274 pkt 3 lit. c u.p.w., przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do naliczenia opłaty zmiennej.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Argumentując postawione w skardze zarzuty pełnomocnik, między innymi podniosła, że organ nie poddał analizie dla jakich potrzeb następuje pobór wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Powtórzyła, że celem odbudowy zbiornika wodnego którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne jest retencjonowanie wód powierzchniowych w zakresie umożliwienia utrzymania optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych. Do tej okoliczności podnoszonej już na etapie reklamacji organ odniósł się ogólnikowo – bez oceny faktycznego celu wydania pozwolenia wodnoprawnego i bez ustalenia charakteru gruntów położonych w sąsiedztwie - stwierdzając brak bezpośredniego związku poboru wód na potrzeby zbiorników retencyjnych z działalnością dla celów leśnych (nawadnianie gruntów i upraw). Tymczasem okoliczność ta jest istotna, gdyż o ile zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód poziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód stanowi usługę wodną, to retencjonowanie wód nie zostało już ujęte w zawartym w art. 268 i 269 katalogu usług wodnych za które uiszcza się opłaty.
Tej okoliczności organ nie rozważał. W konsekwencji nie zostało uzasadnione ustalenie opłaty zmiennej przy uwzględnieniu podstawowego celu w związku z którym następuje pobór wód powierzchniowych a którym jest retencjonowanie wody w odbudowanym zbiorniku. Skarżąca wskazała nadto, że zgodnie z art. 274 pkt 3 lit. c u.p.w. określenie stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów nawadniania gruntów i upraw leśnych dotyczy wyłącznie poboru wód podziemnych. Nie dotyczy sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie tj. poboru wód powierzchniowych. Zdaniem pełnomocnik, nie można także pominąć, że do wydania pozwolenia wodnoprawnego doszło pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 18.07.2001 r. - Prawo wodne, która nie przewidywała opłat za usługi wodne.
Tym samym pozwolenie wodnoprawne nie musiało w sposób precyzyjny i w pełni adekwatny określać celu poboru wód. Ze względu na wskazaną rozbieżność czasową pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a ustaleniem opłaty, nie można wykluczyć zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.
Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że objęta skargą decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie przepisów prawa procesowego było konsekwencją braku właściwej wykładni przepisów prawa materialnego.
Stanowiska stron wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w skardze wskazują, że spór dotyczy istnienia podstawy prawnej ustalenia Nadleśnictwu opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych dla celów napełnienia zbiornika wodnego zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym.
Zaznaczyć trzeba, że sporna opłata zmienna naliczona została za pobór wód powierzchniowych dla napełniania zbiornika wodnego znajdującego się w leśnictwie [...], oddział [...], na który strona skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Powiatowego w [...] z [...].01.2012 r. W pkt 2 tej decyzji udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie: a/ poboru wody z potoku [...] dla potrzeb ww. zbiornika, b/ zrzutu wody ze zbiornika; c/ piętrzenia wody w zbiorniku. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obejmuje także odbudowę zbiornika. Jak wskazano w pkt II decyzji i w uzasadnieniu, podstawę udzielenia pozwolenia stanowi dokumentacja: "Operat wodnoprawny na zadanie "Remont zbiornika retencyjnego położonego przy potoku [...], Leśnictwo [...]".
Przystępując do dalszych rozważań przypomnieć należy, że zakwestionowana skargą decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydana została na podstawie przepisów ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej podyktowaną implementacją do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23.10.2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa wodna). Zgodnie z art. 9 Dyrektywy wodnej, Prawo wodne wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych.
Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 u.p.w. - są opłaty za usługi wodne. Państwa członkowskie zostały zobligowane do uwzględnia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".
Z art. 35 ust. 1 u.p.w. wynika, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Katalog usług wodnych zawarty został w art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że przepisy te odrębnie wymieniają pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) jak też piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2).
Porównanie przywołanych norm wskazuje, że pobór wód powierzchniowych oraz retencjonowanie, magazynowanie i piętrzenie wód powierzchniowych traktowane są jako odrębne usługi wodne. Istotne przy tym jest, że ustawodawca wyraźnie wyodrębnił usługę retencjonowania wód pomimo, że wiąże się ona z uprzednim poborem wód z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych lub sztucznych, co wymaga wcześniejszego poboru wody. Zastosowana w art. 35 ust. 3 u.p.w. konstrukcja wskazuje jednak, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż objęta jest ona regulacją z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w. (tak NSA w wyrokach z: 15.06.2020 r., sygn. akt II OSK 3463/19, 26.06.2020 r., sygn. akt II OSK 4029/19, 06.07.2020 r., sygn. akt II OSK 308/20).
Na przesądzające znaczenie wyodrębnienia przez ustawodawcę usługi wodnej w postaci retencjonowania wód przy rozpatrywaniu skargi wniesionej przez stronę skarżącą na decyzję określającą opłatę zamienną za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb napełniania z tego samego potoku [...] zbiornika znajdującego się w leśnictwie [...], oddział [...], wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 05.08.2020 r. o sygn. akt. II SA/Wr 44/20 (zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z 05.08.2020 r., II SA/Wr 45/20). Podzielając w pełni przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział opłat za wszystkie usługi wodne ale tylko za usługi wskazane w katalogach zawartych w art. 268 i art. 269 u.p.w.
W świetle ww. przepisów brak jest zaś podstaw do poboru opłaty za usługę wodą wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.p.w., czyli retencjonowanie, piętrzenie wód podziemnych i powierzchniowych, gdyż nie jest ona ujęta w katalogu zawartym w ww. przepisach. W szczególności brak podstawy do pobierania za tę usługę opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. – czyli za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. Jak wcześniej zauważono usługa ta jest uregulowana odrębnie w art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w.
Jak wyjaśnił NSA w przywołanych wyżej wyrokach, taka wykładnia pozostaje też zgodne z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 u.p.w. według której gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowych i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zasada ta jest odbiciem przywołanej wcześniej regulacji unijnej zawartej w Dyrektywie wodnej z 23.10.2000 r. wprowadzającej wymóg uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", "użytkownik płaci".
Mając na uwadze definicję kosztów środowiskowych (art. 16 pkt 24 u.p.w.) i kosztów zasobowych (art. 16 pkt 25 tej ustawy) stwierdzić należy, że pobieranie wody płynącej w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu ww. przepisów. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym w takiej ilości w jakiej nastąpił jej pobór. Ustalenie i pobieranie opłaty za taka usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych.
Orzekający w niniejszej sprawie organ okoliczności powyższych nie uwzględnił i nie dokonał prawidłowej wykładni przywołanych wyżej przepisów. W konsekwencji, opierając swoje ustalenia jedynie na pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w 2011r. na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne, nie uwzględnił związanej z tym specyfiki sprawy. Jak trafnie podniosła pełnomocnik skarżącej, należało mieć na uwadze, że w poprzednim stanie prawnym zakwalifikowanie danego korzystania z wód do korzystania szczególnego nie wiązało się – jak w obecnym stanie prawnym – z obowiązkiem (lub brakiem obowiązku) ponoszenia opłat za usługi wodne. Szczególne korzystanie z wód wyliczone w sposób przykładowy w art. 37 ustawy z 2001 r. (obejmujące zarówno pobór wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1) jak też piętrzenie oraz retencjonowanie wód podziemnych (pkt 4)), nie rodziło takich skutków finansowych lecz wiązało się z poddaniem tego rodzaju korzystania przepisom Prawa wodnego, w szczególności obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W kontekście przedstawionych uwag, Sąd uznał, że ustalenie przez orzekający w sprawie organ, iż celem poboru wód z potoku jest napełnienie zbiornika oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku tylko na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r.– jest zdecydowanie niewystarczające. Dla stwierdzenia, czy sposób korzystania z wód ujęty w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym podlega obecnie opłatom za usługi wodne, nie wystarczy bowiem odwołanie się jedynie do pozwolenia wodnoprawnego. Konieczne będzie każdorazowe dokonanie szczegółowej oceny jak dany sposób korzystania z wód, ujęty w pozwoleniu wydanym na podstawie przepisów z 2001 r., należy kwalifikować według obecnych przepisów oraz, czy stanowi on usługę wodną i jakiego rodzaju a wreszcie, czy podlega ona opłatom.
Takiej szczegółowej oceny organ w zaskarżonej decyzji bezsprzecznie nie przeprowadził pomimo, że strona przedłożyła na potrzeby postępowania dodatkowe dokumenty mające świadczyć o retencyjnym przeznaczeniu zbiornika. W decyzji brak rozważań i analizy treści tych dowodów w kontekście ich przydatności dla ustalenia celu odbudowy zbiornika. Ocena organu ograniczyła się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że "zebrany w toku postępowania materiał wskazuje, że zasadniczym celem poboru wody z potoku jest napełnienie zbiornika wody oraz umożliwienie ciągłej wymiany wód w tym zbiorniku, pokrycia strat wody na parowanie". Organ w ogóle nie rozważał, czy przedmiotowy pobór wód jest poborem dla retencjonowania, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że z dowodów tych nie wynika aby pobór następował dla nawadniania gruntów leśnych. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie zostały ocenione także w kontekście innych dowodów – w szczególności operatu wodnoprawnego do którego wprost odwołuje się pozwolenie wodnoprawne z 2011 r. Zauważyć zatem należy, że według art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód.
W niniejszej sprawie już sam tytuł przywołanego w decyzji operatu wskazuje, że dotyczy on "zbiornika retencyjnego". Tym samym przywołany dokument bezsprzecznie ma znaczenie dla ustalenia, czy sposób korzystania z wód ujęty w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym, podlega obecnie opłatom za usługi wodne. Podnieść wreszcie wypada, że organ pominął w swoich rozważaniach i ocenach okoliczność, że według pozwolenia wodnoprawnego szczególny sposób korzystania z wód polega nie tylko na poborze wody z cieku do napełnienia zbiornika ale także na piętrzeniu wody w tym zbiorniku.
Zdaniem Sądu, ograniczenie się przez Dyrektora Zarządu Zlewni jedynie do udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego, bez przeprowadzenia jego kompleksowej analizy i bez postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez Nadleśnictwo, należy ocenić jako niewłaściwe i uchybiające wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wcześniej wywiedziono zezwolenie wydane pod rządami ustawy z 18.07.2001r. nie musi odpowiadać dokładnie potrzebom związanym z ustaleniem celu poboru wód na potrzeby ewentualnego określenia stosownej opłaty za usługę wodną, przewidzianej aktualnie obowiązującą ustawą. Dlatego też wyciąganie w takich okolicznościach negatywnych dla strony konsekwencji prawnych, znajdujących odbicie w jej budżecie, nie może zasługiwać na aprobatę.
Przypomnieć trzeba, że każde nakładane na jednostkę obciążenie – w świetle wyrażonej w Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – powinno znajdować oparcie w wyraźnej podstawie prawnej, a zadaniem organu administracji jest należyte ustalenie i rozważenie, czy wskazane w tej podstawie przesłanki zostały w danej sprawie spełnione. Powyższej konkluzji nie zmienia fakt, że według art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. ("Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe"), ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31.12.2020 r. następuje na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Przepis ten, z omówionych wyżej względów, nie stanowi przeszkody w ustaleniu rzeczywistego celu poboru wód nie tylko w oparciu o samo pozwolenie wodnoprawne.
Brak dogłębnego odniesienia się przez organ do wyżej opisanych kwestii dotyczących istnienia rzeczywistych podstaw dla ustalenia stronie skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych w kontekście art. 35 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 u.p.w., musiał stanowić o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 pkt 1 i 3 u.p.w. i nieuwzględnienie, że pobór wód w celu retencjonowania, magazynowania i piętrzenia nie może być kwalifikowany jako usługa o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy.
W konsekwencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego okazały się w większości uzasadnione aczkolwiek z inną argumentacją.
W ponownym postępowaniu organ uwzględniając ocenę prawną zawartą w treści niniejszego wyroku podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) poprzez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Całość zebranych w sprawie dowodów organ winien następnie poddać ocenie, tak by móc stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wszelkie ustalenia faktyczne i rozważania prawne odnoszące się do mających w sprawie zastosowanie unormowań organ winien zawrzeć w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), które ma umożliwić stronie, a potem ewentualnie sądowi poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.