Uzasadnienie
Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 07.06.2023 r. (nr SKO 4122/36/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań M. K., Ł. K., M. W., A. W. oraz E. K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z 06.03.2023 r. (nr 12.2023), którą ustalono - na rzecz A. i P. S. - warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-[...], obręb T. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, SKO stwierdziło podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na omyłkowe dołączenie do decyzji z 06.03.2023 r. załącznika stanowiącego wynik analizy, o której mowa a art. 61 ust. 5a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny- (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - dalej jako "u.p.z.p.", który dotyczy innej decyzji, tj. polegającej na budowie magazynu [...].
Powyższy błąd, zdaniem SKO, czyni decyzję niekompletną. Załączniki są bowiem integralną częścią decyzji lokalizacyjnej, a w rozpatrywanej sprawie nie dotyczą one wnioskowanego przez inwestorów zamierzenia. Jednocześnie SKO stwierdziło, że wskazane uchybienie nie jest możliwe do sanowania w toku postępowania przed organem drugiej instancji, dlatego konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ze względu na charakter powyższego uchybienia, zdaniem SKO, nie było możliwym odniesienie się do zarzutów odwołania. Czyniłoby to bowiem rozstrzygnięciu przedwczesne, ponieważ nie jest znana w istocie treść decyzji, która podlegać miała drugoinstancyjnemu rozpatrzeniu.
Niezależnie od powyższego SKO zwróciło uwagę na bezwzględną konieczność respektowania procesowej zasady, że pisma w postępowaniu administracyjnym kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Wobec tego organ odwoławczy stwierdzi, że doręczanie jednego pisma obojgu małżonkom jest sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Ł. K. (dalej jako "skarżący") zarzucając SKO wybiórcze rozpatrzenie obszernych odwołań złożonych przez strony, w których wskazuje się na błędnie ustalone warunki techniczne dla nowej inwestycji, takie jak błędnie wyznaczony obszar analizowany, wykorzystanie nieaktualnych map zasadniczych czy nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy a także bagatelizowanie rażącego błędu organu I instancji podtrzymującego stanowisko, iż jakoby organ omyłkowo dołączył niewłaściwy załącznik nr 3 z innej decyzji do decyzji spornej (każdej ze stron) czyniąc ją niekompletną. Zdaniem skarżącego doszło do udostępnienie danych wrażliwych stron takich jak imię i nazwisko, dane adresowe, dane dotyczące parametrów nieruchomości, numery działek oraz niewłaściwe przetwarzanie tych danych osobom postronnym a tym samym całkowite złamanie rozporządzenia o ochronie danych osobowych RODO.
Zignorowanie zatem błędnie przeprowadzonej analizy terenu poprzez podtrzymanie wadliwych warunków technicznych dla nowej inwestycji oraz ponowne łamanie zasady rzetelnego informowania każdej strony imiennie a także pominięcia strony postępowania (w procesie wydania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana właściciela jednej z nieruchomości będącej stroną sprawy, którą w toku całego procesu organy pominęły), przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO we Wrocławiu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem SKO we Wrocławiu w okolicznościach sprawy miało podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – art. 64e ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a.". Tym samym, sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest więc ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem, czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Sprzeciw służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Dokonując w ramach powyższego przepisu oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że wystąpiły one w niniejszej sprawie.
Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której podstawę materialnoprawną stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 54 ust. 1 u.p.z.p., wskazuje obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy. Części składowe decyzji o warunkach zabudowy określa dodatkowo § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze. zm.).
Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z cytowanego unormowania wynika, że określone w nim załączniki stanowią integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Jak stwierdziło Kolegium, załącznik nr 3 dołączony do zakwestionowane przez odwołujących decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z 06.03.2023 r. (nr 12.2023), dotyczył "budowy magazynu [...] o łącznej pojemności do [...] i łącznej mocy do [...]", a nie inwestycji, której dotyczyło postępowanie, tj. "budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM-[...], obręb T. Co istotniejsze w sprawie również analiza stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zawarta w tym załączniku także dotyczyła inwestycji polegającej na budowie magazynu [...], a nie budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
W ocenie Sądu, w oparciu o przedstawione ustalenia prawidłowo w zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało na uchybienie organu pierwszej instancji, polegające na wydaniu niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy. Brak elementu koniecznego czyni decyzję niekompletną i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia planistycznego oraz normy ogólnej z art. 107 § 2 k.p.a. Zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia uzasadniały zatem wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie należy podkreślić, że ani wyrok wydany w niniejszej sprawie, ani decyzja kasacyjna organu odwoławczego, nie przesądzają ostatecznego, merytorycznego sposobu zakończenia sprawy. W ocenie Sądu, na obecnym jej etapie, nie ma powodów, aby organ odwoławczy miał przesądzić o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zabudowy. Ponadto z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia Kolegium, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach musiałoby skutkować istotnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż w istocie narzucałoby organowi pierwszej instancji kierunek podjęcia rozstrzygnięcia, co w świetle art. 15 k.p.a. nie jest dopuszczalne.
Tym samym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w opisanych realiach sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza, sprawa w istocie wymaga przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego. Sprawdzenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, aktualności wykorzystanych podkładów mapowych, czy też ustaleń dotyczących linii zabudowy, będzie możliwa w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.