Uzasadnienie
M. S. działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022, poz. 559) dalej jako "u.s.g." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała nr VIII/XXVI/282/20 z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE II – ROGOŻ CENTRUM (dalej także jako m.p.z.p.).
Wniosek o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu złożyła [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako Spółka, wnioskodawca). W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że objęty skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nieomal wyłącznie składa się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], których jest ona właścicielem. Ponadto do uchwalenia przedmiotowego planu doszło w wyniku bezpośrednich starań poprzednika wnioskodawcy, którego działalność gospodarcza przekształcona została w Spółkę. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wnioskująca Spółka wskazała, że możliwe jest dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 p.p.s.a w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotu, który legitymuje się interesem prawnym. Taki interes niewątpliwie posiada właściciel lub współwłaściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.
Tym samym, wnioskodawca posiada interes prawny uprawniający go do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym. W interesie prawnym wnioskodawcy jest utrzymanie stanu prawnego wprowadzonego zaskarżoną uchwałą która przyznaje mu szereg uprawnień w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości. Podważenie przedmiotowej uchwały przez Sąd, spowoduje odebranie wnioskodawcy wskazanych praw, a co za tym idzie, naruszenie jego interesu prawnego. W kontekście interesu prawnego wnioskodawca zauważył także, że jest uprawniony do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zatem powinien mieć prawo uczestniczenia w postępowaniach zainicjowanych przez podmioty trzecie w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a") udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności.
W rozpoznawanej sprawie, dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania sądowego w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego domaga się podmiot będący osobą trzecią, wskazując na swój interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonego planu.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przy ocenie przedmiotowego wniosku należało uwzględnić aspekt przedmiotowy i podmiotowy postępowania sądowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa procesowego (ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz materialnego (ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jedną z podstawowych reguł sprawowania wymiaru sprawiedliwości wyznaczonych przez przepisy prawa, jest rozstrzyganie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 p.p.s.a w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że także w postepowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o prawo rozstrzygany jest pomiędzy dwoma podmiotami – skarżącym i organem administracji.
Przywołany wcześniej art. 33 § 2 p.p.s.a rozszerza ten klasyczny układ podmiotowy przez przyznanie prawa do zgłoszenia udziału w postępowaniu osobie która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego a także organizacji społecznej w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności.
Lektura orzecznictwa wskazuje, że dla prawidłowej interpretacji ww. przepisu, istotne jest rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa posługuje się użytym w nim pojęciem "postępowania administracyjnego". W tym względzie pojawiają się bowiem wątpliwości interpretacyjne zarówno w doktrynie jak i w judykaturze. W literaturze przedmiotu wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. Wąskie znaczenie ogranicza się do postępowania administracyjnego rozumianego jako ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidulanej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w wyniku weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanej przepisami kodeku postępowania administracyjnego.
Według art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy "postępowania administracyjnego" rozumie się przez to przepisy k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod. redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla t.9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2014). W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się natomiast z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Chodzi zatem nie tylko o formy uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej, ale także wszelkie inne, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności poprzedzającej zaskarżenie aktu do sądu (por. art. 3 § 2 pkt 4-7 p.p.s.a). Wywodzi się przy tym, że wskazany proces poprzedzający wydanie ww. aktów stanowi postępowanie przed organem administracji publicznej jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (tak J.P.
Tarno "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 118). Część orzecznictwa aprobując powyższy pogląd przyjmuje także, że art. 33 § 2 p.p.s.a z racji umieszczenia go w rozdziale dotyczącym stron i uczestników postępowania ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 p.p.s.a.
Sąd podziela jednak stanowisko judykatury odwołujące się do wąskiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego zawartego w art. 33 § 2 p.p.s.a. Przyjmuje ono, że co do zasady art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są innego rodzaju skargi niż dotyczące decyzji administracyjnych i postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). W efekcie reguła zawarta w art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczyć może tylko postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem są skargi na akty wydawane w postępowaniu administracyjnym, a zatem skarg na decyzje administracyjne i skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym.
Sąd podziela także stanowisko, że dopuszczone w art. 33 § 2 p.p.s.a rozbudowanie układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron do postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna. (tak NSA w postanowieniu z dnia 8 lutego 2022 r. II OZ 16/22 CBOSA). W efekcie wyklucza to zastosowanie instytucji z art. 33 § 2 p.p.s.a. w tych postępowaniach sądowoadministracyjnych, które nie są konsekwencją postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy uwzględnieniu wąskiego ujęcia pojęcia postępowania administracyjnego, przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie umożliwia zatem dopuszczenia podmiotów trzecich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na uchwałę organu gminy (NSA w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. II OSK 2891/17 CBOSA).
Dla oceny rozpoznawanego wniosku istotne jest także, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisów szczególnych dotyczących poszczególnych spraw należących do kognicji sądu administracyjnego (co z kolei ma znaczenie w przypadku gdy przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia postępowania administracyjnego). Tym samym, rozstrzygnięcie kwestii przystąpienia osoby trzeciej do postępowania w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagało uwzględnienia nie tylko przepisów rozdziału II p.p.s.a. regulujących kwestie stron postępowania i uczestników postępowania ale także przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z konstrukcji przepisów działu II p.p.s.a wynika, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym i żądać dopuszczenia do takiego postępowania w charakterze uczestnika, może tylko taki podmiot, który miał prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu przed organem administracyjnym, jeżeli przepisy odrębne regulujące dany tryb, przewidywały taki udział. W niniejszym przypadku, chodzi o przepisy odrębne regulujące postępowanie planistyczne. Istotne przy tym jest, że pojęcie procedury uchwałodawczej jest określeniem zakresowo szerszym od pojęcia postępowania planistycznego.
Zatem fakt, że co do zasady nie jest wykluczone zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których nie toczyło się uprzednio postępowanie prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. (przy uwzględnieniu postępowania administracyjnego w szerszym ujęciu) także nie oznacza automatycznie, że w sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis ten znajdzie zastosowanie. Jest tak tym bardziej, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Brak jest zatem przepisu szczególnego, na mocy którego podmiot trzeci mógłby brać udział w tym postępowaniu (por. np. postanowienia NSA z 27 października 2015r., sygn. akt II OZ 1014/15 i II OZ 1000/15, z 12 lutego 2016r. o sygn. akt II OZ 38/16 i II OZ 1307/15, z dnia 28 lutego 2018 r. II OZ 176/18, z dnia 19 października 2021r. II OSK 1449/21 CBOSA).
Wskazana wyżej odrębność postępowania planistycznego ma znaczenie nie tylko w uregulowaniu procedury i zasad uchwalania planu miejscowego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że skarga na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, co oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem (zob. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 922/18, CBOSA).
Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest zatem tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Powyższe oznacza, że także zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje – ogranicza - możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwalę planistyczną podmiotów innych niż skarżący i organ.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenie wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od wskazywanego przez niego interesu prawnego. Dopiero ewentualne naruszenie tego interesu może stanowiąc podstawę dla złożenia przez niego odrębnej ("własnej") skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniosek Spółki o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi M. H. – Ż. oraz W. Ż. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. H. – Ż. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron w tym postępowaniu o jego uczestników.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.