Uzasadnienie
Decyzją z [...].03.2020 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako "PINB"), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 u.p.b., nakazano J. R. oraz I. R. (dalej jako "inwestorzy" lub "skarżący") doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji (pkt 1-9).
Jak wynika z powołanych w decyzji organu I instancji okolicznościach sprawy, w toku postępowania stwierdzono konieczność doprowadzenie wskazanego lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) odtworzeniu zamurowanego okna na poziomie piwnicy w elewacji południowej, z zachowaniem jego pierwotnych wymiarów;
- 2) odtworzenie zamurowanego luksferami okna na parterze w elewacji południowej, z zachowaniem jego pierwotnych wymiarów;
- 3) demontażu stolarki okiennej zamontowanej na parterze w elewacji południowej i zamontowanie stolarki okiennej o pierwotnych wymiarach, w pierwotnym usytuowaniu i zamurowanie pozostałej części wykonanego otworu;
- 4) zamurowaniu otworu drzwiowego wykonanego na poziomie piwnicy w elewacji północnej w miejscu gdzie pierwotnie nie było otworu okiennego ani drzwiowego;
- 5) wykonaniu w miejscu otworu drzwiowego i otworu zamurowanego luksferami: otworu okiennego o pierwotnych wymiarach i usytuowaniu i zamontowaniu w nim stolarki okiennej;
- 6) demontażu stolarki okiennej zamontowanej na parterze w elewacji północnej i zamontowanie stolarki okiennej o pierwotnych wymiarach, w pierwotnym usytuowaniu i zamurowanie pozostałej części wykonanego otworu;
- 7) zamurowaniu otworu okiennego na parterze w elewacji północnej w miejscu gdzie pierwotnie nie było otworu okiennego ani drzwiowego;
- 8) demontażu stolarki okiennej wykonanej na poziomie piwnicy w elewacji południowej, rozbiórkę ścianki podokiennej i montaż stolarki drzwiowej z zachowaniem jej pierwotnych wymiarów.
- 9) odtworzeniu ściany zewnętrznej wraz z oknami i drzwiami oddzielającej pokój na parterze od balkonu (tarasu) z zachowaniem jej parametrów cieplnych, albowiem wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę z jednoczesnym naruszeniem przepisów. PINB stwierdził, że inwestorzy przedłożyli jedynie zgodę współwłaścicieli (oświadczenia z [...].01.2019 r.) na zmianę otworu drzwiowego na okienny o wymiarach 110x90 cm (likwidacja jedynego wejścia do lokalu nr [...]) i zmianę otworu okiennego na drzwiowy w ramach istniejącego nadproża 90x210 cm (nowe wejście do lokalu nr [...]). Zakres robót wykonanych w przegrodach zewnętrznych i elementach konstrukcyjnych budynku był jednak szerszy. W takiej sytuacji inwestorzy nie wykazali, że posiadają zgodę współwłaścicieli budynku na wszystkie roboty w ścianach zewnętrznych i konstrukcji budynku jakie zostały przez nich wykonane. Ponadto PINB stwierdził, pomimo że inwestorzy uzyskali zgodę współwłaścicieli na zmianę istniejącego otworu drzwiowego na okienny i wykonanie nowego otworu drzwiowego w miejscu uprzednio istniejącego okna, to roboty te nie mogą zostać zalegalizowane, ponieważ nowy otwór drzwiowy został wykonany w ścianie usytuowanej od granicy działki w odległości mniejszej niż 4m. Przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczają w takim przypadku lokalizacji otworów okiennych i drzwiowych. Inwestorzy natomiast nie uzyskali zgody w tym zakresie na odstępstwo od przepisów. W takiej sytuacji PINB uznał, że skoro nie może pozostać wykonany nowy otwór drzwiowy, gdyż jest on niezgodny z przepisami, to poprzedni otwór drzwiowy musi zostać przywrócony. Lokal mieszkalny nr [...] nie może bowiem pozostać bez żadnego wejścia.
Decyzję powyższą oprotestowali J. R. oraz I. R., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Do odwołania załączono postanowienie D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z [...].05.2020 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie WT" w zakresie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej budynku, pod warunkiem zmniejszenia powierzchni przeszklenia otworów okiennych z 6,15m² do 4,47m² w ścianie usytuowanej od granicy z działka nr [...] oraz ocieplenia budynku wełną mineralną o grubości 0,05m od granicy działki [...].
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].07.2020r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inspektor Wojewódzki na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym wypełniły się przesłanki, o których mowa w pkt 1 i 4 ww. art. 50 u.p.b., a dokładniej, wykonano przedsięwzięcie bez wymaganego pozwolenia na budowę z jednoczesnym naruszeniem przepisów (brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Biorąc pod uwagę sporządzoną ocenę techniczną, DWINB wskazał, że zakres orzeczonych przez organ I instancji obowiązków nie wynika z kwestii techniczno-budowlanych, lecz z okoliczności cywilnoprawnej, o której mowa w art. 3 pkt 11 u.p.b. (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W takiej sytuacji organ I instancji słusznie uzasadnia nakazane obowiązki brakiem - po stronie inwestorów - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego uzyskania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych polegających na zamianie otworu drzwiowego na otwór okienny (likwidacja jedynego wejścia do lokalu nr [...]) oraz zmianie otworu okiennego na otwór drzwiowy (nowe wejście do lokalu nr [...]), według DWINB, wymienione roboty budowlane nie zostały uwzględnione w zakresie obowiązków orzeczonych decyzją organu I instancji nr [...], zatem niniejsza okoliczność nie wpływa na wadliwość zaskarżonej decyzji.
Ponadto DWINB stwierdził, że mimo uczynienia zadość obowiązkowi uzyskania zgody D. Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej we W. na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 ze zm.), dalej "rozporządzenie WT" inwestorzy winni przywrócić stan poprzedni, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z [...].04.2020 r. I. R., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w powieleniu, a więc w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wydanej pomimo nie podjęcia przez organ wszystkich czynności zmierzających do wyczerpującego rozpoznania sprawy, co skutkowało przedwczesnym rozstrzygnięciem i błędnym wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu poprzedniego w wyniku uznania, że wystąpiło w sprawie niedające się usunąć naruszenie prawa, podczas gdy istnieje prawna możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
- 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenie WT poprzez jego błędne niezastosowanie i nie wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w sytuacji gdy inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej;
- 3) naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżąca nie posiada w ogóle zgody współwłaścicieli lokalu nr [...] i [...] na wykonywanie robót oraz brak podjęcia przez organy obu instancji jakichkolwiek działań umożliwiających doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - w sytuacji uznania, że mamy do czynienia ze stanem naruszającym prawo, co przeczy istocie prowadzonego w oparciu o art. 50-51 u.p.b. postępowania naprawczego;
- - art. 15 k.p.a., polegające na zaniechaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przez fragmentaryczną i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, podczas gdy skarżąca posiada zgodę na wykonanie części robót budowlanych;
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia wydawanego wyłącznie wówczas, gdy w żaden sposób nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nawet nie pozwala na przesądzenie, że wykonane roboty budowlane naruszają prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- - art. 12 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie przez organy obu instancji obowiązku wnikliwego działania w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przedłożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez rozważenia jego zakresu i podjęcia dalszych działań wyjaśniających, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania.
Rozwijając zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej wskazał na brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organu nadzoru budowlanego kwestii dysponowania przez inwestorów prawem do nieruchomości na cele budowlane, która powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy o własności lokali i wynikającego z art. 19 tego aktu odesłania do odpowiedniego zastosowania przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Wobec powyższego obowiązkiem organu było zbadać, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości z uwzględnieniem współwłasności części wspólnych i odpowiadającym zakresowi wykonanych robót. W przeciwnym razie przedwczesnym jest uznanie, że z uwagi na brak zgody we właściwym zakresie dwóch pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], nie istnieje prawna możliwość legalizacji wykonanych robót i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Według skarżącej, skoro tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi, to w przypadku zaistnienia sporu na tym tle, właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny, nie zaś organ administracji.
Dalej podkreślono z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie można wykluczać, że inwestor dopiero w trakcie postępowania naprawczego uzyska prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powinien zatem nie tylko ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na celę budowlane, ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej. W świetle powyższego, organ nadzoru budowlanego powinien był także wyjaśnić, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego będzie wynikało prawo do szerszego zakresu przebudowy lokalu nr [...], aniżeli z oświadczenia z [...].01.2019 r. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Zauważano w tym kontekście, że skarżąca może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne lub też w drodze podziału nieruchomości.
Autor skargi zauważył, że z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...].01.2019 r., wynika zgoda pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...], w zakresie: 1) zmiany otworu drzwiowego na otwór okienny o wymiarach wysokości 110x90 cm (likwidacja jedynego wejścia do lokalu nr [...]);
2) zmiany otworu okiennego na otwór drzwiowy w ramach istniejącego nadproża 90x210 cm (nowe wejście do lokalu nr [...]). Skarżąca przyznała, że wykonała szerszy zakres robót, tym niemniej w jej ocenie, organ mając świadomość, iż inwestor dysponuje zgodą właścicieli jedynie na wskazaną części robót, powinien przeprowadzić dalsze czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy inwestor posiada lub jest w stanie uzyskać zgodę właścicieli lokali nr [...] i [...], na pozostały zakres wykonanych robót. Organ nie wezwał do złożenia wyjaśnień w tym zakresie zarówno inwestora, jak również współwłaścicieli.
Odnosząc się do twierdzenia WINB na temat zakresu obowiązków orzeczonych decyzją organu I instancji, skarżąca zauważyła, że w świetle treści decyzji organ I instancji (pkt 4 decyzji PINB nr [...]), jednym z obowiązków jest zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego na poziomie piwnicy w elewacji północnej ze względu na brak przedłożenia przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast w ocenie organu II instancji, roboty w zakresie których inwestor uzyskał zgodę współwłaścicieli (wykonanie nowego wejścia do lokalu nr [...]), nie zostały uwzględnione w zakresie obowiązków orzeczonych decyzją, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Zdaniem skarżącej, z zestawienia stanowisk obu organów orzekających wynika rozbieżność odnosząca się do robót w zakresie otworu drzwiowego w elewacji północnej.
Co więcej zdaniem skarżącej, przyjęte stanowisko organu II instancji, skutkowało dalszym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na zaniechaniu wszechstronnej oceny całokształtu zebranego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego. Pomimo bowiem przedłożenia przez skarżącą postanowienia z [...].05.2020 r., którym D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony we wskazaniach ekspertyzy Technicznej, organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że mimo uczynienia zadość ww. obowiązkom oraz uzyskania wskazanej zgody na odstępstwo od przepisu od § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia WT, inwestorzy winni przywrócić stan poprzedni, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestionując takie stanowisko organu, autor skargi wskazał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza zgodę współwłaścicieli na wykonanie nowego wejścia do lokalu nr [...], jak również na spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu WT w inny sposób niż określony w tym rozporządzeniu, zgodnie z postanowieniem z [...].05.2020 r. W konsekwencji w dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia istniała możliwość zalegalizowania przebudowy lokalu nr [...] w zakresie wykonanego otworu drzwiowego pomimo niespełnienia warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej, jednakże okoliczność ta całkowicie została pominięta przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z [...].10.2020 r. (data wpływu do sądu), uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej na temat istnienia prawnej możliwości uzyskania przez nią tytułu prawnego do nieruchomości, co umożliwiałoby w konsekwencji doprowadzenie do prawnego usankcjonowania wykonanych robót, uczestnicy postępowania potwierdzili, że jedyną zgodą jaką udzielili skarżącej była zgoda na zmianę otworu drzwiowego na otwór okienny i otworu okiennego na drzwiowy (zmiana lokalizacji wejścia do lokalu nr [...]). W zakresie pozostałych robót wykonanych przez skarżącą, uczestnicy oświadczyli, że nie wyrażali i nie wyrażają zgody na dysponowanie przez nią nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącej, że w świetle zgody współwłaścicieli oraz postanowienia DWKPSP z [...].05.2020 r. możliwe byłoby usankcjonowanie prac w odniesieniu do zmiany otworu okiennego na otwór drzwiowy oraz otworu drzwiowego na okienny, uczestnicy podkreślili, że z tego postanowienia wynika zgoda na pozostawienie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej budynku, pod warunkiem spełnienia następujących warunków: zmniejszenie powierzchni przeszklenia otworów okiennych z 6,15 m2 do 4,47 m2 w ścianie usytuowanej od granicy z działką nr [...] oraz ocieplenie budynku wełną mineralną o gr. 0,05 m od granicy działki [...]. Jako współwłaściciele nieruchomości we W. przy ul. [...] nie wyrażali i nie wyrażają zgody na wykonywanie prac w obrębie elewacji budynku innych niż wskazana wyżej zgoda na zamianę otworu okiennego na drzwiowy i drzwiowego na okienny, a zatem bez zgody pozostałych współwłaścicieli nie jest możliwe zastosowanie się skarżącej do warunków odstępstwa określonych przez DKPSP.
Ponadto według uczestników, wbrew deklaracjom zawartym w skardze, jej autorka nie jest zainteresowana dokonaniem podziału geodezyjnego nieruchomości. Uczestnicy postępowania zaprzeczyli osiągnięciu w roku 2019 porozumienia co do zakresu i przebiegu podziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione. Należy zaznaczyć, że w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako: ʺp.p.s.a.ʺ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który stanowi (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez WINB decyzji odwoławczej), że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Przewidziany w art. 51 i art. 50 u.p.b. tryb postępowania stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ww. ustawy, a więc innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego stosuje się, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 2 lub 3 u.p.b. i może być zastosowany, gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest zatem niewątpliwie rozwiązaniem ostatecznym, aczkolwiek nie ma charakteru bezwzględnego.
Organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zobowiązane są przeprowadzić wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonać wszechstronnej oceny dowodów na okoliczności istotne w sprawie. Podkreślić również należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Następnie przypomnieć należy funkcję, jaką spełnia w postępowaniu administracyjnym, ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta - skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Wynikający z art. 138 k.p.a. (w związku z art. 15 k.p.a.) wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada zatem na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Jest on także obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. Tym samym organ II instancji, przy wydaniem orzeczenia obowiązany jest ustalić, czy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę orzekania przez organ I instancji nie uległ zmianie. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na rozbieżności w zakresie wskazywanych przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego ocen podstaw faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Różnice te dotyczącą powodów dla których stwierdzono brak możliwości zalegalizowania części wykonanych robót budowlanych oraz zakresu orzeczonych robót celem doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. PINB przyjął, że mimo posiadania przez inwestorów zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie części robót w obrębie ścian zewnętrznych, to jednak ze względu na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących zbliżenia ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi do granicy działki budowlanej i wobec braku uzyskania zgody w tym zakresie na odstępstwo od przepisów, należało zamurować nowy otwór drzwiowy z jednoczesnym przywróceniem poprzedniego otworu drzwiowego. Konsekwencji powyższego ustalenia było orzeczenie nakazu zawartego w punkcie 5 decyzji (wykonanie w miejsce otworu drzwiowego i otworu zamurowanego luksferami: otworu okiennego o pierwotnych wymiarach oraz usytuowanie i zamontowanie w nim stolarki okiennej) oraz w punkcie 8 (demontaż stolarki okiennej wykonanej na poziomie piwnicy w elewacji południowe, rozbiórka ścianki podokiennej i montaż stolarki drzwiowej z zachowaniem jej pierwotnych wymiarów).
Z kolei DWINB, z jednej strony, przyznając fakt posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych polegających na zamianie otworu drzwiowego na otwór okienny (likwidacja jedynego wejścia do lokalu) oraz zmianie otworu okiennego na otwór drzwiowy (nowe wejście do lokalu), jednocześnie stwierdził, że wymienione roboty budowlane nie zostały uwzględnione w zakresie obowiązków orzeczonych decyzją organu I instancji. Po drugie, organ odwoławczy stwierdził, że zakres orzeczonych przez organ I instancji obowiązków nie wynikał z kwestii techniczno-budowlanych, lecz z okoliczności cywilnoprawnych, o których mowa w art 3 pkt 11 u.p.b. Z tym ostatnim stanowiskiem można się zgodzić, ale z wyłączeniem rozstrzygnięcia objętego wskazanymi wcześniej punktami 5 i 8 decyzji. Jak wskazuje się wyżej, wyłącznym powodem orzeczonego w tym zakresie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego był brak uzyskania przez inwestorów zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych regulujących zbliżenie do granicy działki budowlanej ściany z otworami drzwiowymi i okiennymi.
Dalej przyjdzie zauważyć, że pomimo braku wyszczególnienia w punkcie 5 decyzji, elewacji na której należy wykonać w miejscu otworu drzwiowego i otworu zamurowanego luksferami: otwór okienny o pierwotnych wymiarach oraz usytuować i zamontować w nim stolarkę okienną (inaczej niż w punkcie 4 decyzji, gdzie wprost wskazuje się, że chodzi o elewację północą), to na podstawie znajdującego się w aktach projektu budowlanego można stwierdzić, że wyłącznie elewacji północnej może dotyczy nakaz wykonania w miejscu otworu drzwiowego otworu okiennego. Z tego zaś wynika ponad wszelką wątpliwość, że obowiązek zawarty w punkcie 5 decyzji dotyczy, tak jak punktów 4, 6 i 7, elewacji północnej budynku.
Stwierdzenie powyższych rozbieżności pomiędzy uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego oczywiście nie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W badanym jednak przypadku organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie tylko nie odniósł się do różnic dotyczących ocen stanu faktycznego i prawnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, ale także błędnie wskazał, że roboty dotyczące wykonania w miejscu otworu drzwiowego otworu okiennego (punkt 5 decyzji), nie dotyczą robót wynikających z udzielonej zgody na zmianę otworu okiennego na otwór drzwiowy, zaś demontaż stolarki okiennej i montaż stolarki drzwiowej (punkt 8 decyzji), nie dotyczy tożsamej zgody na zmianę otworu drzwiowego na otwór okienny.
Przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko prowadziło do dalszego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Pomijając już bowiem wykazaną powyżej rozbieżność na temat powodów i zakresu orzeczonego nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, to jednak w przypadku powołania się na brak po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji przedłożenia przez inwestorów na etapie postępowania odwoławczego zgody DWPSP na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia WT, organ odwoławczy powinien uwzględnić zaistniałą zmianę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Powinien umożliwić inwestorom wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych koniecznych do wykonania warunków z postanowienia z [...].05.2020 r. Tym samym organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził, że inwestorzy takim prawem nie będą dysponować.
Jednocześnie wskazać należy, że jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z 10.01.2010 r. sygn. akt II OPS 2/10 w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nie nakłada się na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jednak organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do badania tej kwestii (vide: wyrok NSA z 26.06.2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Tym samym Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje z postępowaniem legalizacyjnym polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.
Nie jest przy tym tak, jak oczekuje tego autor skargi, że to obowiązkiem organu jest ustalenie, czy inwestor może nabyć taki tytuł prawny w trakcie postępowania naprawczego. W dobrze pojętym interesie samego inwestora jest podjęcie w tym zakresie wszelkich dostępnych działań. Ponadto przedstawiając taką zgodę należy uwzględnić faktyczny zakres wykonanych robót. Rolą organu nadzoru jest jedynie stworzyć odpowiednie warunki procesowe, które dadzą realną możliwość inwestorowi do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec powyższego przyjdzie wskazać, że skoro dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu powszechnego. Dlatego wobec przedłożenia przez inwestorów uwarunkowanej dodatkowymi robotami budowlanymi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, organ odwoławczy nie powinien podejmować decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b., dopóki nie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy nie dysponują w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane. Powinien zatem zobowiązać inwestorów do przedstawienia dodatkowej zgody pozostałych współwłaścicieli (na etapie postępowania odwoławczego nie było przy tym znane stanowisko uczestników postępowania wyrażone w piśmie z [...].10.2020 r.) ewentualnie umożliwić im podjęcie czynności zmierzających do uzyskania orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę wszystkich współwłaścicieli.
Dopiero niespełnienie tego wymogu przez inwestorów skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, tj. – koniecznością orzeczenia nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
W tej sytuacji organ odwoławczy przedwcześnie podjął zaskarżone rozstrzygnięcie bez należytego uwzględnienia zmienionego stanu faktycznego sprawy. W efekcie Sąd podzielił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podejmując zaskarżoną decyzję DWINB nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie, ani też nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek swojego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma obowiązek usunąć stwierdzone naruszenia przepisów prawa.
W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - należało uchylić. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.