Uzasadnienie
Rada Miejska w L. dnia [...] XI 2018 r. podjęła uchwalę nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".
Działaniami planistycznymi objęto m.in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] w L. przy ul. [...], zlokalizowaną na terenie stanowiącym jednostkę planistyczną oznaczoną w części graficznej planu symbolem 7MU. Mocą § 12 ust. 3 pkt 11 MPZP dodano § 23b, w którym określono przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne oraz ustalenia szczegółowe dla terenów 7MU i 8MU. Postanowiono m.in., że wysokość zabudowy na terenie 7MU – maksimum 4 kondygnacje nadziemne tj. maksimum 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 23b ust. 2 pkt 2 lit.a).
Opisany powyżej MPZP zaskarżył J. M. (dalej jako "skarżący") w zakresie w jakim MPZP dokonuje zmiany planu dla działki o numerze [...], obręb [...] w L. przy ul. [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 7MU, polegającej na wprowadzeniu dla znajdującego się tam obiektu, którego proces inwestycyjny nie został formalno-prawnie jeszcze zakończony, maksymalnej wysokości zabudowy, liczonej od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu, rzędu 15 metrów.
W skardze zarzucono podjęcie MPZP z naruszeniem: art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1495, ze zm.) – dalej "upzp", w związku z art. 140 i art. 144 kc i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej: "RWT", oraz art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie L. władztwa planistycznego, polegającego na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Jednocześnie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie wskazanej uchwały w zaskarżonym zakresie oraz przyznanie skarżącemu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślił przy tym, że jest właścicielem budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce numer [...], obręb [...] w L. przy ul. [...]. Ustalenie zaś dopuszczalnej zabudowy na działce nr [...] w wysokości do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punku przekrycia dachu prowadzi do naruszenia norm zapewniających dostęp dla jego budynku do światła słonecznego i służy w istocie umożliwieniu inwestorowi zalegalizowania niezgodnych z prawem robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył przy tym, że kwestionowana w skardze wysokość zabudowy (tj. do 15 m) na obecnym terenie 7MU obowiązywała już w poprzednim stanie prawnym. Przed wejściem w życie MPZP działka nr [...] znajdowała się na terenie 6MN/U o dopuszczalnej wysokości zabudowy od 10 m do 15 m od poziomu terenu do najwyższego punktu przekrycia dachu (§ 24 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] IV 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. – Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]).
Postanowieniem z 10 III 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 770/19) tutejszy Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "ppsa". Sąd stwierdził, że kwestionowany skargą MPZP nie narusza interesu prawnego skarżącego, bowiem zarówno przed jak i po wejściu w życie MPZP, na działce nr [...] dopuszczalna była zabudowa w wysokości do 15 m. Nie wystąpiła tu więc zmiana w sytuacji prawnej skarżącego w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy działki sąsiedniej.
Nadto Sąd zaznaczył, że określona w MPZP maksymalna wysokość zabudowy nie znosi ustawowego obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) ani nie wyłącza konieczności stosowania w procedurze inwestycyjnej wymagań dotyczących norm przesłaniania i nasłonecznienia wynikających z § 13 i § 60 RWT.
Postanowieniem z 18 VIII 2020 r. (II OSK 1393/20) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną, uchylił opisane wyżej postanowienie. Sąd II instancji wyjaśnił, że w pierwszej instancji błędnie stwierdzono brak legitymacji procesowej skarżącego. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia MPZP dotyczyły bowiem uprawnień skarżącego jako właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działce numer [...], co przejawiać się miało w zmianie pierwotnych przepisów przedmiotowego planu i tym samym zezwolenie na wzniesienie na sąsiedniej działce nr [...] obiektu o wysokości przekraczającej 13,35 m. Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował także, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu MPZP i w istocie jednoczesne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi, co uczynił Sąd pierwszej instancji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu 27 XI 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kwestia istnienia po stronie skarżącego legitymacji procesowej przesądzona została postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego 18 VIII 2020 r. (II OSK 1393/20). Orzeczenie to ma charakter wiążący w sprawie na mocy art. 190 ppsa, tak więc na obecnym etapie bezprzedmiotowe jest dokonywanie przez tutejszy Sąd oceny tego aspektu sprawy.
W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.
Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).
Kontrola kwestionowanego postanowienia MPZP w tak rozumianym zakresie i przy uwzględnieniu sfery interesu prawnego skarżącego, nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono granice władztwa planistycznego.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności. Właśnie zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności budzi w praktyce największe kontrowersje. Prawo własności z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej jednak podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W okolicznościach sprawy skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dopuszczeniu możliwości realizacji na sąsiedniej działce nr [...] (teren 7MU) zabudowy wysokiej do 15 m. Taka wysokość zabudowy oznacza – zdaniem skarżącego – naruszenie norm techniczno-budowlanych zapewniających odpowiedni dostęp do światła słonecznego dla budynku istniejącego na nieruchomości skarżącego, przesądzając tym samym o naruszeniu określonych w art. 140 kc granic prawa własności.
Tego rodzaju zarzut jest jednak nieuzasadniony. Określone bowiem w planie miejscowym urbanistyczne parametry dopuszczalnej zabudowy (w tym parametr wysokości) nie mogą być odczytywane jako zwalniające z obowiązku zachowania norm techniczno-budowlanych wynikających z RWT. Na szczególną uwagę zasługują tu przepisy § 12 ust. 2 i 3, § 13 i § 60 RWT. Wynika z nich jednoznacznie, że nawet w przypadku realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy, uwzględnione muszą być przepisy z § 13 i § 60 RWT. Regulacja z § 13 RWT dotyczy właśnie kwestii przesłaniania obiektów budowalnych celem zapewnienia obiektom naturalnego oświetlenia. Minimalny czas nasłonecznienia określony został w § 60 RWT. Kwestionowane skargą postanowienie MPZP, dopuszczające na terenie 7MU, realizację zabudowy o wysokości do 15 m nie wyłącza zastosowania wyżej wymienionych przepisów RWT. Wyznaczona w MPZP maksymalna wysokość zabudowy może więc znaleźć zastosowanie tylko w przypadku, gdy w konkretnych okolicznościach nie naruszy to wymagań określonych innymi przepisami, w tym wskazanymi przepisami RWT.
W przeciwnym razie, budynek realizowany na terenie 7MU będzie musiał być niższy. Należy podkreślić, że kwestionowany w skardze parametr wysokości ma charakter zakresowy, dopuszcza on bowiem realizację zabudowy o wysokości "do" 15 m.
W konsekwencji nietrafnie skarżący wywodzi, że MPZP, dopuszczając na terenie 7MU realizację zabudowy o wysokości do 15 m, narusza przysługujące mu prawo własności nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, ograniczając prawnie gwarantowany dostęp do światła naturalnego. MPZP w kwestionowanym zakresie nie narusza własności skarżącego, a tym samym nie może być uznany za wykraczający poza granice władztwa planistycznego. Oceny tej nie zmienia również sygnalizowany w skardze fakt, że na terenie nieruchomości nr [...] zrealizowana została w sposób niezgodny z prawem inwestycja budowalna, zaś przewidziany w MPZP parametr wysokości zabudowy docelowo zapewnić ma możliwość legalizacji istniejącego stanu rzeczy.
Sąd zwraca uwagę, że bez względu na to, czy budynek realizowany jest w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zrealizowany został samowolnie i wymaga legalizacji, warunkiem uznania obiektu za zgodny z prawem jest nie tylko jego zgodność z planem miejscowym ale również z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli więc w konkretnym przypadku zachodzi istotna niezgodność istniejącego budynku z przepisami RWT, to obiekt nie będzie mógł zostać zalegalizowany, mimo spełniania parametrów urbanistycznych określonych w planie miejscowym.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.