Uzasadnienie
J. K., M. K., G. K. i M. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzebnicy nr XXVIII/300/12 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Obrońców Pokoju, ks. Dziekana Wawrzyńca Bochenka, Kolejowej, Żołnierzy Września, Bolesława Chrobrego w Trzebnicy.
Skarżący podnieśli, że uchwała, w tym zwłaszcza jej § 14 ust. 1 i ust. 2 narusza:
1/ art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p) przez przyjęcie planu miejscowego niezgodnego z obowiązującym w dniu jego podjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica przyjętego uchwałą z dnia 26 września 2012 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Trzebnica";
2/ art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) poprzez brak określenia jakichkolwiek parametrów dróg wewnętrznych;
3/ art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, przez nieokreślenie maksymalnej szerokości frontu działki uzyskiwanej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości oraz nieokreślenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego;
3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p oraz z § 4 pkt 6 rozporządzenia, gdyż dla terenu 3 MW/U nie określono gabarytów obiektów oraz linii zabudowy. W palnie określono jedynie wysokość budynku od kalenicy do dachu, co nie stanowi gabarytów o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p;
4/ art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 i ust.2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p, co uzasadniać ma interes prawny skarżących w wywiedzeniu niniejszej skargi.
Zarzucając powyższe autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a dowodu z wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa z załącznikami, z odpisów zwykłych z ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 lutego 2021 r., z zawiadomienie Starosty Trzebnickiego z 14 maja 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...],[...] w T. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przedstawił argumentację uzasadniającą postawione w petitum skargi zarzuty.
W kwestii niezgodności uchwalonej zmiany planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebnicy, wskazano, że teren, który w planie miejscowym oznaczony został symbolem 3 MW/U, znalazł się na obszarze jednostki oznaczonej na rysunku studium symbolem "M" – tj. (według części tekstowej studium) na "terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" na których, zgodnie z pkt 2 studium (str.
- 7) przewidziano jako funkcję dominującą: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jedynie jako funkcję uzupełniającą. Zgodnie z treścią studium (str.
- 6) funkcja uzupełniająca nie może kolidować z funkcją dominującą ani nie może zmieniać generalnego charakteru zagospodarowania działki. Z powyższym niezgodny jest § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przewidujący w pkt 1 (dla terenu 3 MW/U) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jako przeznaczenie podstawowe i nie przewidujący w ogóle, w obrębie jednostki "M" objętym zakresem planu, nawet jako przeznaczenia uzupełniającego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały, nie został także zachowany wymóg studium odnoszący się do jednostki "M", zgodnie z którym, w przypadku wprowadzenia funkcji uzupełniających na obszarze danej jednostki funkcjonalno – przestrzennej, powierzchnia terenu zajęta przez funkcję uzupełniającą nie może przekroczyć 30 % powierzchni jednostki (pkt 2 str. 6.) W sprzeczności z ustaleniami studium pozostaje § 14 ust. 1 pkt 2a zaskarżonej uchwały, według którego, na terenie 3 MW/U dopuszczono drogi wewnętrzne, podczas gdy postanowienia pkt 2 studium (str.7), określając dopuszczalne funkcje uzupełniające dla jednostki "M" nie przewidują w ogóle funkcji drogowej – przewidują jedynie parkingi. Według skarżących, kwestionowany plan miejscowy jest także niezgodny z ustalonymi w studium na obszarze "M" nieprzekraczalnymi wskaźnikami, w szczególności:
- - zgodnie z pkt 4 studium (str.11) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna na "obszarach dotychczas przez nią zajmowanych" – z czym sprzeczny jest § 14 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący w szczególności terenu 3 MW/U oraz rysunek planu miejscowego, przewidujący przeznaczenie pod tę zabudowę obszaru nie zajmowanego dotychczas pod zabudowę o takim rodzaju i funkcji. Przez "obszary dotychczas przez nie zajmowane" należy bowiem rozumieć obszary faktycznie zajmowane dotychczas przez zabudowę wielomieszkaniową istniejącą rzeczywiście a nie mogącą zaistnieć potencjalnie;
- - w pkt 2 studium przewidziano nieprzekraczalne wskaźniki zagospodarowania terenu dla jednostki "M" obowiązujące dla całości zabudowy na obszarze jednostki "M", czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o różnych formach i różnej intensywności", czyli:
a/ powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 40 % (pkt 2 tiret 1) - w § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskaźnik ten wynosi aż 60%;
b/ powierzchnia terenu biologicznie czynnego powinna obejmować co najmniej 30% powierzchni działki (pkt 2 tiret 2) – w § 14 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskaźnik ten wynosi jedynie 20%;
c/ wysokość budynków mieszkalnych nie może przekraczać w mieście 12 m (pkt 2 tiret 3) – w § 14 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszczono wysokość aż 19 m; d/ w studium dopuszczono dachy dwu lub wielospadowe (..) kryte dachówką ceramiczną (pkt 2 tiret 4) a budynki i garaże (..) winny mieć formy dachów odpowiadające dachom budynków mieszkalnych (pkt 2 tiret 5) – w § 14 ust. 3 i § 11 ust. 2 pkt 11 uchwały, w zakresie w jakim dotyczy ona terenu 3MW/U dopuszczono sprzecznie ze studium częściowo dachy płaskie oraz inne pokrycie niż dachówka ceramiczna;
e/ zgodnie ze studium, na każdej działce należy zapewnić stanowiska postojowe zgodnie ze wskaźnikami: jedno stanowisko na jedno mieszkanie (pkt 2 iret 6) - w § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały dopuszczono lokalizację miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach sąsiednich;
f/ w pkt 13 studium (na str. 11) przewidziano, że dla jednostki "M" "kategorie przeznaczenia terenu nie są wymienione, są dopuszczalne wyłącznie na obszarach dotychczas przez nie zajmowanych i to wyłącznie "wraz z rozbudową lub przebudową istniejących obiektów", z czym sprzeczny jest § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a planu, przewidujący uzupełniające przeznaczenie pod drogi wewnętrzne mimo, że studium dla jednostki "M" takiego przeznaczenia nie uwzględnia.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący stwierdzili, że w kwestionowanej uchwale dopuszczono zabudowę mieszkaniową naruszającą ład przestrzenny, w szczególności przez intensywną zabudowę wielorodzinną w ich bezpośrednim sąsiedztwie.
Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego skarżący podali, że wszyscy są współwłaścicielami działki nr [...] a M. K. i J. K. są także współwłaścicielami działki nr [...]. Nieruchomości powyższe graniczą bezpośrednio z obszarem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 3 MW/U. Wskazane nieruchomości znajdują się również w obrębie tego samego terenu "M" wyznaczonego w uchwale zmieniającej studium. Obszarem 3 MW/U o którym stanowi zaskarżona uchwała objęta jest natomiast działka nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z działkami skarżących. Tego terenu dotyczą także postanowienia § 14 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, które to przepisy naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich, dopuszczając z naruszeniem prawa i ładu przestrzennego intensywną zabudowę wielorodzinną na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżących postanowienia § 14 ust. 1 i ust. 2 uchwały, ingerują w ich prawa jako właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Interes prawny skarżących wynika zatem w szczególności z art. art. 31 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 k.c oraz art. 6 ust.1 i ust. 2, art. 1 ust..2 pkt 7 w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p. który stanowi dla jednostek gwarancję, że uchwalony plan miejscowy będzie zgodny z obowiązującym na moment jego przyjęcia studium.
Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik skarżących wywodził, że interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają także właściciele nieruchomości sąsiednich do objętych planem miejscowym, gdy może on powodować, np. przez dopuszczenie inwestycji budowlanej w postaci zabudowy wielorodzinnej, ingerencję w wykonywaniu prawa własności. Przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa bowiem na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem a wiąże się to choćby ze znoszeniem uciążliwości, czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą mieściły się w granicach norm (tak NSA w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 472/21). Zdaniem skarżących w razie istnienia interesu prawnych, sąd ma obowiązek dokonać kontroli z prawem zaskarżonego aktu. Strony uważają także, że naruszenie ich interesu prawnego ma charakter aktualny z uwagi na postępowanie przed Starostą Trzebnickim o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia planowanego na działce nr [...], w którym inwestor projektując obiekt, próbuje wykorzystać niezgodne ze studium postanowienia planu miejscowego.
Inwestycja ta oddziałuje na nieruchomości skarżących w związku z czym są oni stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Interes prawny stron w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika zatem w szczególności z art. 140 i art. 144 k.c. a także z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił także, że ze względu na podjęcie zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. skargę poprzedzono złożonym w dniu 23 czerwca 2021 r. wezwaniem Rady Miejskiej w Trzebnicy do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na brak odpowiedzi termin na złożenie skargi upłynął z dniem 22 sierpnia 2021r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Trzebnicy wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wywodził, że kwestionowany plan miejscowy spełnia wymóg zgodności ze Studium. Wskazano, że w studium, funkcją dominującą dla terenu oznaczonego symbolem "M" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinn a funkcją uzupełniającą zabudowa wielorodzinna, usługi obiekty handlowe itp. pod warunkiem nie przekraczania przez funkcję uzupełniającą 30% powierzchni terenu jednostki "M". Istotnym jednak jest, że studium określa parametry zagospodarowania terenu jedynie dla funkcji podstawowej – czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomijając funkcję uzupełniającą i nie chodzi tu jedynie o funkcję wielorodzinną ale o wszystkie inne funkcje dla terenu "M". Np. wysokość budynków jest ustalona jedynie dla budynków jednorodzinnych i analogiczna sytuacja występuje dla większości funkcji uzupełniających. Nie oznacza to jednak, że parametry dla funkcji uzupełniających są dowolne, gdyż w studium zostały ustalone parametry dla wielu funkcji uzupełniających dopuszczonych na terenie "M" i zastosowanych w zaskarżonym planie.
Organ podniósł także, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Trzebnicy nr XIII/132/07 z dnia 28 grudnia 2007 r. obowiązującym przed uchwaleniem zaskarżonej zmiany, omawiany teren oznaczony był symbolem 1 U/MW a jego podstawowym przeznaczeniem były tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takie przeznaczenie pozwala wnioskować, że zmiana ww. planu uchwalona w 2012 r. nie zmieniła przeznaczenia spornych nieruchomości które były i są nadal przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną. W kontekście proporcjonalności zabudowy na tym terenie organ zauważył, że jest on położony w ścisłej zabudowie śródmiejskiej, gdzie znajdują się różnorodne funkcje, dominuje jednak zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami oraz zabudowa usługowa. Spełniony został także warunek studium dotyczący dopuszczalności występowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych - wbrew twierdzeniom skarżących, w zapisie tym nie chodziło wyłącznie o tereny na których taka zabudowa fizycznie istnieje.
W piśmie procesowym z dnia 4 października 2021 r. pełnomocnik skarżących odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę zakwestionował w obszernych wywodach, przedstawioną w niej próbę wykładni ustaleń Studium w ten sposób, że podane na str. 10 studium parametry zabudowy dla terenu "M" ustalone zostały jedynie dla funkcji podstawowej. Pełnomocnik podtrzymał także pozostałe zarzuty i argumentację skargi, w szczególności co do sposobu rozumienia zawartego w studium określenia "na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych" odnoszącego się do zabudowy wielorodzinnej, jako faktycznie istniejącej na danym terenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wskazać należy, ze Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Jako przepis szczególny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., mający zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazać należy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), zgodnie z treścią którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie ustalono, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, CBOSA).
Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. judykatura zasadniczo przyjmuje, że w celu zakwestionowania uchwały konieczne jest powołanie się na przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla skarżącego określone uprawnienia. Co jednak istotne, zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga nie tylko wskazania, że dotyczy ona interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, ale także wykazania, że interes ten lub uprawnienie zostały kwestionowaną uchwałą naruszone. W tym przypadku uprawnienie do wniesienia przez jednostkę skargi jest zatem znacznie bardziej utrudnione w porównaniu z regulacją zawartą w art. 50 ustawy p.p.s.a. W istocie, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. narzuca bowiem domniemanie negatywne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę. Przyjmuje się także, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidulanym interesem prawnym lub uprawnieniem ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga więc od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś, wynikające z przepisów prawa materialnego uprawnienie skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Zbadanie interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga także sprawdzenia, czy postanowienia planu naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżących w sposób bezpośredni i realny. Przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym skargą wniesioną w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. przysługuje wyłącznie podmiotowy którego uprawnienie lub interes zostały naruszone przed wniesieniem skargi. Omawiany przepis nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom których uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień danego aktu. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci konkretnego a nie tylko hipotetycznego ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu, konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.
W konsekwencji, w odniesieniu do uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach szczególnych.
Z treści skargi wynika, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności działek nr [...] i nr [...], które znajdują się poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą zmieniającą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek graniczą z tym terenem. Skarżący podają także, że na działce nr [...] znajduje się ich dom rodzinny. Z przedstawionych dokumentów wynika jednak, że działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności wszystkich skarżących i jest działką zabudowaną, przy czym na podstawie danych z ewidencji gruntów (wynikających z wypisu z rejestru gruntów) oraz odpisów z ksiąg wieczystych ustalić można, że nie jest to wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Na nieruchomości tej o pow. 1662 m2 znajduje się bowiem dziewięć obiektów – z tego osiem oznaczonych w ewidencji budynków symbolem "i" a jeden symbolem "m". Łączna powierzchnia tych obiektów wynosi 946 m2, z tego tylko powierzchnię 308 m2 zajmuje obiekt oznaczony symbolem "m". Natomiast działka nr [...] o pow. 1366 m2 oznaczona w ewidencji gruntów jako Ps IV, stanowi współwłasność M. K. i J. K. Nieruchomość ta w większości jest niezabudowana - znajduje się na niej jeden obiekt oznaczony symbolem "i" o pow. 12 m2.
Według oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie działki te wykorzystywane są przez skarżących do prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczenie to potwierdzają ogólnie dostępne dane znajdujące się na stronie internetowej Google Earth w postaci zdjęć satelitarnych z których wynika, że przed działką nr 29 umieszczona jest tablica z nazwą firmy. Na działce, jak też przed nią widoczne są także zaparkowane samochody.
Porównanie położenia ww. działek z częścią graficzną zaskarżonej uchwały wykazało także, że działka nr [...] graniczy prawie w całości z terenem oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 3 MW/U (którego przeznaczenie narusza zdaniem skarżących ich interes prawny) i w bardzo niewielkim fragmencie z terenem 1U/ZP – teren zabudowy usługowej i zieleni urządzonej. Z tym terenem na długości całej granicy sąsiaduje natomiast działka nr [...], która z kolei nie graniczy z terenem 3 MW/U.
Odnotować także należy, że nieruchomości skarżących zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Ks. Dziekana Wawrzyńca Bochenka, 1-go Maja J. Kilińskiego, Krakowskiej, W. Reymonta, E. Orzeszkowej, Wrocławskiej, Nowej, Mostowej, M. Leszczyńskiej i B. Chrobrego – podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 30 września 2016 r. nr XX/213/16 zmienionej uchwałą z dnia 14 września 2018 r. nr XLV/503/18 położone są na terenie 2U dla którego przewidziano: 1/ przeznaczenie podstawowe – tereny innych usług – biura; 2/ przeznaczenie uzupełniające: a/handel detaliczny, hurtowy, b/usługi drobne; c/ mieszkania towarzyszące. W zakresie zasad zagospodarowania terenu dopuszczono utrzymanie istniejącego stanu zabudowy, przywrócenie istniejącego układu zabudowy, przywrócenie pierwotnego przeznaczenia terenu - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, lokalizację elementów zagospodarowania działki.
Wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego, skarżący domagają się stwierdzenia nieważności całej uchwały pomimo, że konkretne zarzuty kierują tylko do § 14 ust. 1 i ust. 2 uchwały (w którym określono przeznaczenie i warunki zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem 3 MW/U, w tym dla działki bezpośrednio sąsiadującej oznaczonej geodezyjnie nr [...]) wskazując wręcz, że przepis ten narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości sąsiednich przez dopuszczenie, z naruszeniem ładu przestrzennego, intensywnej zabudowy wielorodzinnej. Nie przedstawiono natomiast żadnych argumentów wykazujących w jaki sposób pozostałe postanowienia planu - w tym zwłaszcza odnoszące się do terenu z którym sąsiaduje działka nr [...], czyli terenu 1U/ZP (§ 13 uchwały) – naruszają interes prawny skarżących.
Oceniając w kontekście powyższych ustaleń kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących wskazać w pierwszym rzędzie należy, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadniczo są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym przypadku źródłem naruszenia interesu prawnego może być więc jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (np. zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącego własność podmiotu skarżącego, wprowadzenie na niej zakazów ograniczających zabudowę).
Skarżący wymogu tego nie spełniają – nie są bowiem właścicielami nieruchomości położonej w granicach planu i dlatego takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali. Podnoszą natomiast zarzuty wobec dopuszczonego planem przeznaczenia i zagospodarowania sąsiedniego terenu, oznaczonego symbolem 3 MW/U a konkretnie działki nr 31, stanowiącej własność innego podmiotu.
W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości które wprawdzie nie są objęte granicami planu miejscowego, lecz ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny lub uprawnienie. Niewykluczone bowiem jest, że z uwagi na określone przeznaczenie terenu w granicach planu, prawa właściciela nieruchomości znajdującej się poza planem ograniczone zostaną w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 333/15, CBOSA). Przyjmowane w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu mogą także pozostawać w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 k.c. jak też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Z tego też względu, ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą również naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019r., II OSK 1423/17, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego gdy wykaże, że przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, CBOSA). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 1402/17 CBOSA).
W świetle przedstawionych poglądów skarżący, nie będąc właścicielami działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem, mogą poszukiwać swojego interesu prawnego jedynie wykazując, że przeznaczenie terenu objętego planem oddziałuje na ich własność w taki sposób, że są oni ograniczeni w przysługujących im prawach lub uprawnieniach wynikających z prawa współwłasności ich nieruchomości (co do rozporządzenia lub korzystania z nieruchomości).
Oczywistym jest, że kwestionowana uchwała nie ogranicza prawa skarżących do rozporządzaniem przysługującym im prawem własności. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali także, że narusza ona ich interes prawny lub uprawnienie wpływając na prawo współwłasności i powodując jego ograniczenie w stopniu mającym wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości. W skardze nie przedstawiono prawnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących wynikających z przewidzianego w kwestionowanym planie przeznaczenia terenów – zarówno w odniesieniu do całości planu jak i terenu sąsiadującego tj. 3 MW/U i 1 U/ZP.
Takiego wpływu nie można dostrzec w odniesieniu do działki nr [...], która obecnie, stanowi w większości teren zielony (symbol Ps w ewidencji gruntów) praktycznie niezabudowany – znajduje się na niej tylko niewielki obiekt o pow. 12 m2 – a zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę usługową (biura) z dopuszczeniem obiektów handlowych detalicznych i hurtowych oraz mieszkań towarzyszących. Co istotne, działka ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem który w zaskarżonym planie również przeznaczony został pod zabudowę usługową i zieleń urządzoną. Przewidziane planem zagospodarowanie tej działki, jest zatem spójne z zagospodarowaniem przewidzianym w zaskarżonej uchwale dla terenu bezpośrednio z nią sąsiadującego oznaczonego symbolem 1 U/ZP.
Tym samym postanowienia kwestionowanego planu nie powodują – ze względu na przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego – ograniczeń w korzystaniu i w zagospodarowaniu działki nr [...]. Również skarżący takich konkretnych ograniczeń nie wskazali. W skardze nie przedstawiono żadnych argumentów wykazujących, że przeznaczenie części działki sąsiedniej (nr [...]) pod usługi i zieleń urządzoną (1U/ZP) a w dalszej części (nie graniczącej bezpośrednio z działką nr [...]) pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług (3MW/U) spowoduje pogorszenie obecnych warunków korzystania z działki nr [...] (jako terenu Ps) lub rodziło konkretne uciążliwości i ograniczenia w swobodnym jej obecnym użytkowaniu i zagospodarowaniu. Strony nie wykazały również, aby sąsiedztwo terenu 3 MW/U uniemożliwiało zabudowę działki nr [...], co mogłoby mieć miejsce tylko zgodnie z ustaleniami planu. Wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, że zabudowa usługowa (biura), czy też obiekty handlowe (które dopuszczone są na działce nr [...]) zwykle uznawane są za dopełnienie i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.
W ocenie Sądu w skardze nie wykazano także, że uchwalenie zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności na działce nr [...] zarówno w odniesieniu do całości planu jak i terenu sąsiadującego (3 MW/U). Sąd uwzględnił w tym względzie, wynikający ze skargi i przedłożonych dokumentów aktualny sposób wykorzystania tej działki oraz jej przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zabudowa usługowa - biura, uzupełniająco handel hurtowy i detaliczny, mieszkania towarzyszące). Na tej podstawie Sąd przyjął, że działka ta wykorzystywana jest nie tylko na cele mieszkaniowe ale także do prowadzenia działalności gospodarczej. Kierując się podaną wcześniej powierzchnią zabudowy wynikającą z ewidencji gruntów można też przyjąć, że przeważa inny sposób jej wykorzystania niż mieszkaniowy.
Badając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących, którego źródłem jest prawo współwłasności działki nr [...], przypomnieć wypada, że skarżący owego naruszenia dopatrują się w przeznaczeniu sąsiedniego terenu (w szczególności działki nr [...]) pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług (3 MW/U) powodującym wzrost intensywności zabudowy, co jest niezgodne ze Studium i wpływa na nieruchomość skarżących. Zdaniem stron, to właśnie te ustalenia planistyczne ze względu na swoją sprzeczność ze Studium, naruszają ich aktualny i realny interes prawny, ingerując w możliwość wykonywania prawa własności chronionego art.140 i art. 144 K.c. a także art. 64 art. 31 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu powyższa, w sposób ogólny przedstawiona argumentacja, nie potwierdza jednak naruszenia interesu prawnego skarżących przez kwestionowany akt prawa miejscowego. Przede wszystkim nie zostało wykazane aby zaskarżona uchwała zmodyfikowała przysługujące wcześniej skarżącym uprawnienia właścicielskie chronione ww. przepisami Kodeksu cywilnego (poprzez ich pozbawienie lub ograniczenie albo przez utrudnienie z korzystania prawa poprzez ograniczenia zabudowy czy konieczność znoszenia uciążliwości). Nie można bowiem pomijać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego już w 2007 r. Zmiana tego planu dokonana w 2012 r. zaskarżoną obecnie uchwałą poprzez zmianę przeznaczenia terenów sąsiadujących z działkami skarżących z dotychczasowego przeznaczenia 1 U/MW (czyli tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) na tereny 3 MW/U (czyli tereny zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem usług) nie wpłynęła na prawo skarżących do dysponowania i korzystania z ich nieruchomości.
W istocie bowiem nie uległa zamianie ustalona wcześniej funkcja terenu sąsiedniego – zarówno przed zmianą jak i po zmianie planu teren przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Nie jest zatem tak – jak sugeruje skarga - że teren ten zgodnie ze studium przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie ulega natomiast wątpliwości że zarówno zabudowa o charakterze wielorodzinnym jak też usługowym pociąga za sobą intensywność zabudowy i konieczność znoszenia pewnych uciążliwości, choćby związanych ze zwiększeniem ruchu samochodowego czy hałasem. W skardze nie zostało także wykazane aby oddziaływanie terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług na nieruchomość skarżących ograniczało lub pozbawiało ich możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób (faktycznie istniejący) oraz uniemożliwiało wykorzystanie zgodnie z planem miejscowym. Jeżeli bowiem skarżący wykorzystują działkę nr [...] w większości do prowadzenia działalności gospodarczej (na co wskazuje charakter dominującej na działce zabudowy innej niż mieszkaniowa) a częściowo tylko na cele mieszkalne, przy czym działka ta już jest w większości zabudowana, to uznać należy, że lokalizacja w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nie będzie realnie ograniczać posiadanych przez nich uprawnień właścicielskich.
W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczona została zabudowa wielorodzinna z usługami, w wyniku czego właściciel nieruchomości sąsiedniej (z zabudową wielorodzinną) ma możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, co ma wpływ na zakres wykonywania prawa własności na działce z zabudową jednorodzinną gdyż jej właściciele muszą więcej znosić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Po pierwsze na skutek zmiany planu nie doszło do przeznaczenia terenu sąsiedniego na nową funkcję bardziej uciążliwą dla skarżących – nadal jest to bowiem funkcja wielorodzinna i usługowa; po drugie dopuszczony planem sposób korzystania z działki skarżących w istocie pozostaje spójny z przeznaczeniem sąsiednich terenów (w tym działki skarżących). Mając zaś na uwadze wynikający z akt sposób wykorzystania tej działki tj. dla prowadzenia działalności gospodarczej i częściowo mieszkaniowej oraz uwzględniając występującą na niej intensywność zabudowy - ponad 60% działki jest zabudowanej - należy przyjąć, że także przewidziana w kwestionowanym planie intensywność zabudowy (wskaźnik zabudowy około 60%) nie stanowi o konieczności znoszenia większych uciążliwości w sąsiedztwie niż na działce skarżących.
Skarżący nie wykazali, że sąsiedztwo terenu oznaczonego symbolem 3 MW/U przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług oddziałuje negatywnie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżących przez ograniczenie jej zabudowy. Przeznaczenie nieruchomości sąsiedniej pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpisuje się w funkcję przewidzianą w planie dla nieruchomości skarżących tj. pod usługi z dopuszczeniem handlu (detalicznego i hurtowego) i mieszkań towarzyszących. W skardze nie wykazano także konkretnych uciążliwości związanych z zabudową wielorodzinną z dopuszczeniem usług, które zakłócałaby obecne korzystanie z nieruchomości skarżących – pod działalność gospodarczą i cele mieszkaniowe. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego nie jest bowiem wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie dopuszczonym w kwestionowanym planie przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, przez odwołanie się ogólnie do immisji.
Za uzasadnione można byłoby uznać jedynie takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego przepisu planu z przepisem prawa materialnego kreującym interes prawny i wskazanie, że to prawo zostało przez konkretne postanowienia planu naruszone. Przykładowo można wskazać na ustalenie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedniej, które uniemożliwiałoby faktyczne korzystanie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej z jego własności (np. lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy, lokalizacja budynków wielkokondygnacyjnych w granicy działki).
Skarżący nie wskazali jednak na tego rodzaju ograniczenia odwołując się ogólnie do ochrony wynikającej z art. 144 k.c., co uniemożliwia przeprowadzenie w tym względzie oceny. Przywołany przepis kształtuje zaś zakaz immisji i stanowi, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Skład orzekający podziela jednak stanowisko NSA, według którego "choć niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą oddziaływać na działkę skarżących" to jednak "jest to sytuacja potencjalna, nie wynikająca ze zmiany planu". Ochronę jednostce w takiej sytuacji zapewniają, między innymi, przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają bowiem, między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich" (tak w wyroku z dnia 7 lipca 2011r.
II OSK 726/11, CBOSA). W tym też kontekście oceniać należy argumenty skarżących wskazujące na toczący się przed Starostą Trzebnickim proces związany z udzieleniem pozwolenia na budowę na działce nr [...] dla inwestycji opartej na ustaleniach planu. Zauważyć także należy, że jak dotąd żadna inwestycja na sąsiedniej działce nie powstała a wydana jeszcze przed wniesieniem skargi decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 21 listopada 2018 r. II SA/Wr 239/18. Na dzień wniesienia skargi nie wynika także aby kolejna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana.
Wskazać zatem należy, że o ile skarżący zasadnie twierdzą, że postanowienia planu mogą potencjalnie naruszać ich uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 K.c to uznanie dopuszczalności takiej skargi zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, który musi być realny. Tymczasem zrzuty wskazujące na naruszenie interesu prawnego skarżących oparte są na sprzeczności ustaleń zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz na naruszeniu zasad uchwalania planu. Tego rodzaju zarzuty nie świadczą jednak o naruszeniu interesu prawnego. Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy bowiem utożsamiać z "naruszeniem prawa". Do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały.
Zatem samo sformułowanie przez skarżących szeregu zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeśli miałyby okazać się skuteczne, jest niewystarczające aby skargę na uchwałę rozpoznać, bowiem pierwszeństwo ma ocena dopuszczalności skargi a ta dokonywana jest na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego przesądza o odrzuceniu takiej skargi pomimo że podnoszone w niej zarzuty mogłyby okazać się zasadne.
Reasumując, skarżący nie wykazali, aby kwestionowane postanowienia planu wpływały na ich indywidualną sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji ich prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego tj prawa własności - który sprowadza się do możliwości korzystania z działki nr [...] i [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wywiedziono wcześniej, w tym względzie zaskarżony plan nie formułuje żadnych zakazów ani ograniczeń. Przeznaczenie terenu sąsiadującego z działką skarżących na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług i zabudową do 19 m nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że uniemożliwi ona lub ograniczy użytkowania ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nie zostało także wyjaśnione w jaki sposób utrzymanie istniejącego wcześniej przeznaczenia sąsiednich terenów po zabudowę wielorodzinną ograniczałoby skarżącym możliwość wykorzystania ich nieruchomości na cele gospodarczo- mieszkaniowe czy też inne cele przewidziane w planie.
Żadnych konkretnych argumentów ani dowodów w tym zakresie skarżący nie przedstawili. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący w istocie wskazują na obawy związane z uchwaleniem planu determinującego (ich zdaniem) pojawieniem się immisji związanych z zabudową wielorodzinną wskazując na zwiększenie intensywności zabudowy która będzie wpływać na ich nieruchomość - jak można się domyślać – przez możliwość zwiększenia wzrostu liczby mieszkańców, co generuje zwiększony ruch samochodowy i hałas. Zauważyć jednak należy, że przy tego rodzaju immisjach z powołaniem się na treść art. 140 i art. 144 K.c. nie wystarczy odwołanie się do jakichkolwiek immisji, lecz wymagane jest wykazanie ponadprzeciętnych immisji, czego także w niniejszej sprawie skarżący nie uczynili, poprzestając jedynie na okoliczności uchwalania zmiany planu niezgodnej ze studium. Argumentacja odwołująca się głównie do przepisów dotyczących ochrony prawa własności (art. 140, art. 144 K.c.) mogłaby mieścić się w ramach "interesu prawnego" przysługującego zwykle właścicielom sąsiednich nieruchomości, ale w zwykłym postępowaniu administracyjnym.
Jak wcześniej wskazano, zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie, co nie jest jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli. Takie naruszenie trzeba bowiem wykazać, czego skarżący nie uczynili, twierdząc jedynie, że ustalenia planistyczne godzą w istotę prawa własności wynikającą z art. 140 i art. 144 K.c.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do przyznania skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.